湖南澧滨律师事务所   张建春

 律师参与地方立法已不是什么稀奇事，但立法法修改以前主要是北京、上海等一些大城市的律师积极参与地方立法活动，并发挥了积极作用。在绝大多数的中小城市的律师对参与地方立法是少之又少。现在的《立法法》依法赋予所有设区的市地方立法权，同时明确地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。这一修改意味着具有地方立法权的市实现扩围。同时也为我们中小城市律师参与地方立法提供了一个很好平台。现就中小城市律师参与地方立法提几点看法。

一、律师在地方立法中取得的成就和经验

很多大城市律师参与地方立法取得了很好的成果，值得我们学习和借鉴。 如：2001年，重庆索通律师事务所接受重庆市人大委托，负责起草《重庆市物业管理条例》草案，成为律师参与地方立法的一个标志性事件。2004年青岛两家律师事务所接受青岛市人大委托起草了《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》。2005年天津市律协接受天津市人大委托起草《天津市地方立法听证办法(草案)》。2006年广州市律协接受广州市政府委托起草《广州市公共场所控烟条例(草案)》。2007年重庆市律协接受重庆市人大委托起草《重庆市中介组织管理条例(草案)》。2008年安徽省律师协会未成年人专业保护委员会接受安徽省人大委托起草了《安徽省未成年人保护条例(修订草案)》。以上是多年来律师参与地方立法的典范。现在各地律师以各种方式参与地方立法活动，有效推动和促进了地方立法的科学化、民主化进程，产生了良好的社会效果，已经初步获得了部分立法部门和一些社会公众的认可。 

二、新形势下律师参与地方立法的重要意义。

立法是各种利益博弈均衡的过程，让不同利益群体共同参与立法，是实现国家利益、公共利益、群体利益和个人利益有效统一的基本途径。立法既是利益平衡的过程，也是不断制定、修改规则的工作。它既需要对各种利益的兼顾和平衡，也需要用法律的语言去把这种利益平衡、协调的结果和方案反映到法律文件中去。 

律师作为专业法律人士，其作用不仅仅体现在司法上。律师具有法律操作与应用的实践方面的经验，了解法律实施和执行过程中的具体情况；律师的服务对象遍及社会各行各业，他们最熟悉各阶层、各群体的真实利益是什么，了解社会公众对法律的需求是什么；律师是法律专家，熟悉法律的内容，又能娴熟地运用这些规则。因此，律师的职能不仅在于运用规则，更在于参与制定规则。参与制定规则，不仅是律师的基本职责，也是实现立法科学化、民主化的基本要求。 

三、律师参与地方立法应以律师协会名义采取积极主动的方式参与。

我们每一位律师要从自己的案件开始、从自己的研究开始、从自己的论证开始，形成我们的立法草案、立法提案，最后才能完善我们国家的立法。随着法治政府建设不断深入，政府立法工作日益科学化，作为天然的立法智库，律师通过多种途径和方式参与立法的规划、起草、论证、协调、审议诸环节，不仅表达了自身对立法工作的建议，展示了律师参与立法的优势与价值。也有助于加强立法的民主监督，促进立法机关择善而从，从而更好地完善法律体系，优化法治环境。

目前律师可以通过以下方式参与地方立法：

（一）按照立法机关相关要求，组织专业委员会和专业律师对法律法规草案进行研究，及时提出修改意见和建议；

（二）受立法机关邀请，指派律师参加立法机关的相关工作；

（三）接受立法机关委托，承担法律法规制订、修订的课题研究，组织起草法律法规制定、修订的律师协会建议稿；

（四）对立法机关公开征求意见的法律法规，主动组织律师开展研究，汇集行业意见、建议；

（五）就律师执业活动中发现的法律法规制定或实施中的问题，向立法机关反映律师意见，并提出解决建议和方案；

（六）委托担任中共党代会代表、人大代表、政协委员的律师向立法机关提出立法建议。

虽然参与方式多元化，但不同的参与方式，有不同的局限。相比之下，通过接受立法机关的邀请和委托以及受委托的律师以人大代表、政协委员参与立法，虽然能够参与到立法当中，但其参与方式比较被动，加上此类方式均有一定的门槛，致使能够参与到立法当中的律师数量较整个行业数量是微乎其微的。

近年来，各中小城市均已逐步成立律师专业委员会，汇集了大量专业领域的优秀律师，拥有较高的理论和业务水平。律师专业委员会能够积极组织律师汇集、整理各位律师的立法意见，不仅让更多律师积极参与到地方立法活动中来，而且能够突破律师个人意见难以全面的局限。律师参与地方立法，充分发挥了律师在参与地方立法方面的作用，保障律师参与地方立法活动，同时通过严格限制专业委员会未经律师协会授权和审批，不能以律师协会名义和本委员会名义向立法机关提交立法意见。能够从一定程度上提升律师参与地方立法的质量。

2012年民事诉讼法的再次修改，全国律协不仅两次提交了律师修改建议稿，还邀请中国民事诉讼法学研究会作了论证，采取全国律师代表开会逐条讨论通过立法建议的方式也是一种很好的尝试。虽然提出的立法建议最终采纳得不多，但这种积极参与的精神值得肯定和继续发扬。在实践中，应尽可能收集律师意见得到采纳的情况，提升其参与立法的积极性。

律师提出的立法意见，由专业委员会的收集和整理，经律师协会的审核把关后报送立法机关，这样，不仅规范了律师参与地方立法，利于提升律师参与地方立法的质量，还能使更多律师真正参与到地方立法当中来，提升其参与立法的积极性。

律师参与地方立法应以律师协会名义采取积极主动的方式参与。

参与立法绝对不应只是少数律师的事情，只有群策群力，锲而不舍，律师参与地方立法才会有更大的作为。

四、律师在参与地方立法前应积极调研。

律师参与立法调研活动，对于推进地方立法的科学化、民主化进程具有重要的、积极的意义。

律师是维护社会公平正义的强有力保障，是法律共同体的组成部分，律师通过参与立法调研和监督，能够超越单纯办理个案的思维模式，能够为维护社会整体公平正义做出积极贡献。通过立法调研能及时了解广大群众的意见和诉求，通过立法调研这一方式贡献智慧和力量，并结合各地实际，在研究制度合理性、公平性上下功夫，协助做好立好法、立善法、立管用的法的工作。

  就律师自身而言，更要夯实参与地方立法工作的基础，增强公益服务的意识和参与立法的能力。同时，在律师参与地方立法的过程中，应当充分重视立法调研工作，提升立法的质量。

五、建立律师参与地方立法的制度化、常态化。

    尽管律师在参与地方立法方面本身同样存在种种局限，包括律师参与立法的经验不足，与人大和政府等实际工作部门接触不够深入，难以运用行政资源掌握全面的立法信息，时间、精力和经济报酬受到限制，立法调研难以深入和不够充分等等，这也在一定程度上影响了律师参与立法的质量。但不可否认，律师参与地方立法活动已经成为一种立法的趋势和模式。如何通过相关制度建设，充分发挥律师在参与地方立法方面的作用，规范律师参与地方立法活动，同样也是推进地方立法科学化、民主化所不可忽视的问题。 

 目前律师参与地方立法的形式是多元化的，从律师参与立法的实践而言，这种多元化的立法参与也是符合律师工作的性质和特点的。从扩大律师参与地方立法的目的出发，我们认为，对于律师参与地方立法并不一定规定固定的形式，而是通过制度化的途径和方式，保障律师参与地方立法活动，规范律师参与地方立法的行为。具体而言，应当做好两方面的工作： 

 一方面，要从扩大公民有序政治参与、尤其是扩大公民对立法的有序参与的政治高度，来认识和看待律师参与地方立法工作，为律师参与立法积极创造条件，畅通律师参与立法的渠道，实现律师参与立法的常态化和制度化；另一方面，律师群体自身也要从公民有序参与政治的高度，增强当家作主的主人翁意识和参政议政意识，增强律师职业的社会责任感，提高参与公共决策和公共生活的热情，积极有序地参与立法。全社会都应当以理性的心态，认真对待律师对地方立法的有序参与，真正将律师参与立法常态化和制度化。