（作者：邓向阳）

2016年，湖南湘达律师事务所行政业务团队对我省各地集体土地上房屋征拆货币安置政策进行了比较研究。我们通过寄送快递，向全省14个市(州)的国土局提交了政府信息公开申请，得到了长沙、常德、株洲、娄底、怀化、永州等国土部门的大力支持。分析发现，各地货币安置补偿有许多值得点赞的做法，如：怀化实施27万元/人的购房券政策，为商品房去库存的开出良方；张家界确认农房征拆参照国有土地上房屋评估作价、株洲出台应对房价涨跌的补贴政策，体现出遵循市场定价而非政府定价；永州等地规定县级标准不得低于市级标准的85%，对货币补偿的裁量权基准进行了规范。

一、问题的提出

依据有关规范性文件及其配套规定，结合参照数据，我们对全省各市（州）城市规划区内集体土地房屋征拆的货币安置补偿标准进行了测算。测算模型为：设农房为砖混一类、合法面积200平方米、安置人口3人、选择自购房，取当地政策补偿上限值，不提供安置房或宅基地。结果显示：各地货币安置补偿标准相差悬殊，最高标准与最低标准之间相差约60万元，经济发达地区的货币安置标准总体上低于欠发达地区。具体情况是（单位：万元）：怀化81，补偿标准高居首位；常德71.4、衡阳49.5、娄底43.2、岳阳43.2，补偿标准处于中上游；株洲37.8、永州36、邵阳33、长沙32.8、郴州32.34、张家界32、湘潭29.4、益阳21.53，位居中下水平；湘西吉首18，排名末位。

诚然，无论是货币安置，还是实物（安置房）、迁建安置等，都只是安置模式之一，各有利弊，各取所需。对各地货币安置补偿仅有定量分析，未免孤立、片面。毕竟，建安置小区有利于集中居住和管理，而“拿钱走人”则有利消减商品房库存，因此不能说哪个地方的货币安置补偿低，就意味着补偿绝对不公平，因为当地有其经济政策的引导目标，可能“此消彼涨”。但是，从宏观层面进行考量：征地，现有湘政发[2012]46号文件统揽，各地征地标准约3—7万元/亩；拆迁，各地均出台补偿办法，农房主体补偿和装饰装修补偿均价为1—2千元；而安置标准则没有统一规范，详见附表。

二、原因分析

我省地域广阔，经济发展不平衡，农房征拆的货币安置标准存在差异本属正常，但征地、拆迁、安置，是一个事物的三个方面，假若货币安置标准相差过于悬殊，且安置标准与经济发展水平不对应，则容易引发广大被征拆户的疑惑，会造成拆迁项目难以控制预算。因此，这个问题应当引起政策制定者的重视。为何各地货币安置补偿相差如此悬殊？我们认为主要有三点原因：

一是各地情况复杂，统筹兼顾不容易。地方政府在推进城镇化过程中，土地开发的需求旺盛，故出现大量的征地拆迁行为，整个征拆与安置补偿实际上由地方政府主导。由于市（县）政府对土地财政的依赖性，缺少主动提高补偿标准的原动力，加上本地项目有轻重缓急，所以很难兼顾周边市（县）情况。有的未及时按湘政办发〔2014〕21号的规定“每三年调整一次补偿标准”，无奈之下，便沿用已超过有效期的暂行或试行办法。有的地方法制专业人才配备不足，制定政策的速度赶不上项目征拆的进度，在补偿标准上可能“隔座山，差十万”。如此一来，各地货币安置补偿标准表现出不平衡、不协调。

二是缺少政策引领，补偿标准不成熟。由于地域文化、风俗习惯等不同，省级政府部门虽提出“在城市规划区范围内，主要采取货币或实物安置”，但却没有就货币安置的主体识别、补偿标准、操作程序等提出具体要求。市（县）政府由于缺少刚性的政策引领，只好“摸着石头过河”。同一个行政区域，有的城乡补偿标准相差较大，如湖南C市与下辖某县，农房征拆货币安置相差5.6倍；有的地方以《会议纪要》形式制定单个项目的实施细则，印发操作手册，内部掌握，隐而不发，以项目征拆为中心，把安置补偿放在其次。

三是立规水平欠佳，调整机制不完善。各地的征拆补偿文件在发文主体上各不相同，直接影响其效力层级，有的以政府令形式，有的绕开市长以政府办名义发文；有的擅设工业小区，其管委会自行制定“土政策”，没有按程序报批。据了解，一些地方在起草、制定补偿标准时，利益博弈激烈，规则论证不充分，缺少律师、专家和公众的参与。有的补偿标准老旧，没有建立规范性文件的实施评估机制，其调整系数、参照比例无章可循。有的补偿文件回避补偿标准这一关键问题，用指引性条文转致适用其他规定，如益阳〔2014〕1号令第30条。

鉴于X市等地的国土部门明确答复不予公开或逾期尚未公开有关信息，故我们以上的测算及分析可能是闭门造车，一叶障目，但毕竟是有依据、有参照、有来源。对于不妥之处，欢迎批评指正。 

三、建议对策

笔者建议：要缓解全省农房征拆货币安置补偿标准不平衡、不均衡的矛盾，可从以下方面做出努力：

一、适应发展形势，坚持统筹兼顾。想拆迁，盼拆迁，拆迁来了不拆迁。为什么出现这种现象呢？这是因为不少项目的实施，老百姓了解到的政策信息可能比拆迁工作人员更多，如果出现老实人吃亏、先签字吃亏，强霸的、硬扛的、闹访的倒得实惠，必然会矛盾重重，征拆一片，后患一堆。因此，各地在制定集体土地房屋征拆的货币安置补偿标准上，除综合考虑区域发展、城市建设、商品房去库存、营造谋生创业条件外，不能自顾自恋，只看本地，要学会左右对比；同时上级政府部门要也注意总揽全局、平衡协调。市（县）一级无论是纯现金安置，或是提供限价房的购房补助，还是发放商品房购房券，其货币安置政策都应尽量的明确、具体，即使是参照国有土地房屋进行安置补偿，也要尽可能明确参照的情形、比例与幅度。 

二、规范权力运行，优化裁量基准。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》等规定，征地补偿安置协议属于行政合同，必须遵循合法性与合理性相统一的原则；补偿标准文件必须由有权机关制定和发布，议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构均不得制定；涉及公共重大利益的规范性文件在出台之前，应当由具备相应法律知识和专业知识的人员组织公开听证；行政机关实施奖励的，应当将行政奖励的依据、条件、范围和标准向社会公布。我们认为，各地要抓紧落实中办发〔2016〕30号文件精神，建立健全政府法律顾问制度，“应当听取而未听取、或者法律顾问认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定”。要加强征拆安置规范性文件管理，善于依法立规，敢于充分公开；要进一步制定实用、管用的补偿裁量基准，便于实务层面的操作。 

三、发挥民间力量，加强监督制约。把“权力”关进制度的笼子，首先要把“权利”从笼子里放出来。当前，农户若对补偿安置标准有异议，依现行的《湖南省征地补偿安置争议裁决暂行办法》，其申请裁决的期限仅为10日，逾期则不予受理，这相当于变相限制了被征拆人的申告权利，因此我们呼吁尽快修订该《办法》。同时，各级国土部门要严格落实湘政办发〔2014〕21号文件精神，重点推进征地信息查询制度，方便公众查询征地批复、范围、补偿、安置等相关信息，特别是要进一步加大网络信息公开力度，严格防止拒不公开补偿标准的相关信息，切实保障公众的知情权。要按照中共十八届四中全会精神，全面落实聘请专业律师担任政府法律顾问的制度，认真落实《湖南省规范性文件管理办法》的制定程序和评估制度，吸纳专业律师参与涉农房屋补偿的规范性文件审查、制定与监督等各个环节。

附： 湖南各地货币安置补偿比较表