以物权法司法解释第1条、房屋登记司法解释第1条和第8条为依据

（罗春华 湖南南舫律师事务所

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摘 要

房屋调查登记中权属争议分行政争议和民事争议两种。前者是房屋征收部门不履行法定征收职责所引发的与被征收人之间行政争议，争议标的是违法履行征收职责，房屋征收部门不履行或不正确履行法定调查登记职责，侵犯对被征收人的合法权益，因而具有可诉性；后者是房屋权属争议各方民事主体之间的民事争议，争议标的是房屋的最终权属。房屋调查登记中权属民事争议应当参照物权法司法解释第1条规定，另行提起民事诉讼，而房屋调查登记中权属行政争议应当在公告异议期内提出异议，指出程序明显违法，行政机关维持调查公告结果的，利害关系人不应当单独就调查公告结果提起行政诉讼，应当以程序违法影响实体权利为由在撤销房屋征收补偿决定行政诉讼中解决。

关键词：房屋权属调查登记  房屋征收补偿决定

参照最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的第6条规定，结合司法实践，人民法院在房屋征收补偿决定诉讼中，审查房屋征收补偿决定是否合法的尺度有五：行政目的正当，主体适格，基本程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，给予被征收人的实际补偿符合公平补偿原则。被征收人提起行政诉讼撤销房屋征收补偿决定，常见的理由是，商业开发不是为了公共利益，征收补偿方案没有经过民主程序，征收决定不合法；在征收决定作出之前就选择评估机构；评估机构与房屋征收部门有利害关系，选定不合法；报告送达不合法影响权利主张；房屋分户估价报告不合法不公平不合理；侵犯了货币补偿和产权调换的选择权。

除此之外，调查登记方面的原因也是理由之一。例如，房屋面积和性质的认定不正确；搬迁费、临时安置补偿及室内装饰装修等附属物补偿不到位；停产停业和工资损失没有补偿或者过少；无照房屋，临时建筑物未补偿；住宅兼营业用房补偿不合法；等等。

房屋征收部门调查登记的内容，根据房屋征补条例第15条规定，包括权属、区位、用途、建筑面积等情况。区位、用途、建筑面积与补偿总额密切相关，因涉及征收部门不履行或不正确履行法定调查登记职责，提出异议后比较容易处理。但权属异议既因涉及征收部门不履行法定调查登记职责，又因涉及民事主体之间最终权属的认定而显得相对复杂。这就涉及到如何区分房屋权属调查登记民事争议和房屋权属调查登记行政争议的问题，涉及到如果房屋征收部门在调查登记中，利害关系人对权属有争议，是提起民事诉讼，还是提起行政诉讼的问题。迄今为止，学界和实务界对这两个问题还没有明确的答案。本文根据物权法司法解释一和房屋登记司法解释相关精神尝试回答这些问题。

一、房屋权属调查登记争议分为民事争议和行政争议两类

应当区分房屋登记行政争议与房屋权属民事争议，参照这种区分标准，房屋权属调查登记争议也分为民事争议和行政争议两类。

因争议标的不同，房屋登记行政争议与房屋登记民事争议已经有了明确的界定。房屋登记民事争议标的是房屋权属本身和该不动产物权登记基础的买卖、赠予、抵押等。房屋登记民事争议不是行政争议，而是当事人之间对房屋权属本身的民事争议。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称房屋登记司法解释）第8条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》（以下简称物权法司法解释）答记者问题指出，房屋权属争议是当事人或者第三人对被登记的不动产物权或原因行为等民事法律关系产生争议，主要是当事人之间发生争议，与登记机关并无实质争议，因此，应通过民事诉讼途径解决。物权法司法解释第1条规定，因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。

房屋登记行政纠纷的争议标的是房屋登记机关不履行法定登记职责违法登记本身。物权法司法解释答记者问题指出，房屋登记行为具有复合性，属于行政行为。因登记机构违法拒绝登记或者违反法定程序导致登记错误，可以提出行政诉讼。为一次性解决纠纷，如果当事人既有权属争议，又有登记机构登记违法，根据物权法司法解释第1条规定，可以提起行政附带民事诉讼。但行政附带民事诉讼并不混淆房屋登记争议与房屋权属争议的本质区别。

参照房屋登记行政争议与房屋登记民事争议区分标准，房屋权属调查登记民事争议与房屋权属调查登记行政争议二者争议标的不同。房屋权属调查登记中，利害关系人对房屋权属本身有异议，应当提起民事诉讼解决权属纠纷，不应当对房屋征收部门为被告提起行政诉讼。因为，不管房屋登记机构，还是房屋征收部门，均无权对房屋权属作最终裁决，有权作最终裁决的是仲裁机构或人民法院。

房屋调查登记争议是指权属、区位、用途、建筑面积等方面的争议。区位争议并不常见，常见是用途与建筑面积争议，例如，规划用途为仓库，实际用途为商铺；住宅改商铺，除了补偿营业损失和工资损失外，能否按商铺补偿而发生争议。建筑面积争议，例如，临时建筑是否合法和是否是无照房屋、附属设施、违法建筑的面积究竟有多少争议；院落空地土地使用权面积是否算在补偿之内。其他争议，如车库、阳台、用于养殖的门前房、房屋年限争议。

房屋权属调查登记公告是房屋征收部门在市县人民政府作出房屋征收决定之后对征收决定确定的房屋征收范围内房屋权属等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布的制度。参照房屋登记司法解释第1条规定，当事人对房屋征收部门调查登记行为以及相关的行政行为或者相应的不作为不服可以提起行政诉讼。具体来说，如果房屋征收部门对应当调查登记公告的事项不予调查登记公告，例如没有进行或没有及时进行调查登记，导致应当登记的房屋没有提交评估机构；或者不完全履行，例如遗漏部分共有房屋所有权人，遗漏继承人；或者错误履行，例如把张三的房屋登记在李四下，房屋征收部门对这些行政违法行为不予更正或改正的，当事人可以提起行政诉讼。

二、房屋权属调查登记具有可诉性

之所以房屋权属调查登记具有可诉性，是因为：

第一、房屋权属调查属于行政调查取证，属于行政程序，主要内容是实地查看，核实、登记，主要目的在于明确评估对象，以便确定评估价格，为补偿决定提供依据。

在房屋征收部门调查登记过程中，如被征收人不积极配合，将产生举证不能的法律后果^[1]。房屋征补条例第15条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。被征收人不配合调查，在诉讼中提起房屋权属、区位、用途以及建筑面积等异议，法院不会支持。实际上，权利的时效性在房屋征收补偿决定行政诉讼中，表现的非常明显。被征收人没有在法定的期限内选择评估权构，没有对分户评估报告，申请复估和鉴定，在诉讼中提出异议，法院亦不会支持。不在法定的时限内行使货币补偿和异地安置选择权，在诉讼中提出异议，法院会认定被征收人放弃了自己的选择权，是对自己权利的处分。

房屋权属调查应当在房屋征收评估之前进行，要遵守全面客观原则，否则，构成行政违法。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称房屋征收评估办法）第9条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。“房屋权属是指房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权等房屋他项权利及其房屋产权归属关系的总称。房屋权属调查是指所权人、共有权人及份额、抵押权及其担保的债权数额，是否登记发证，是否属于经租房、房改房、共有住房、承租房、历史遗留问题房，所属土地是出让所得、划拨取得或者历史传承取得，是否属于规划部门确认及处理的违法建筑等因素”。^[2]房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的和未登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。例如，法院审查征收补偿决定是否合法，往往要审查房屋征收部门是否依法对房屋的权属等情况组织调查，没有对房屋权属等基本情况调查登记或公告属于程序违法^[3]。

房屋权属调查的根据与物权法规定相一致。物权法第17条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”原则上，房屋调查登记以房屋权属证书和房屋登记簿的记载确定权属。在国有土地上房屋征收中，征收范围内房屋的权属等情况由房屋征收部门进行调查登记后确定。根据房屋征收评估办法第9条的规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。例如，住改商，房产登记证书记载为住宅，则按住宅登记并公告。法院审查亦与房屋征收部门认定标准相同。

房屋权属调查属于外部行政行为。房屋征补条例第15条规定，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。这说明，房屋权属调查结果要公开。公告的目的是听取被征收人的意见。

第二、房屋权属调查登记对房屋权利人有直接利害关系。

根据房屋征补条例第4、8、10、11、13、15、20、22、26条规定，在具体实施征收和补偿的过程中，由房屋征收部门拟定征收补偿方案，在征收补偿方案中确定征收签约期限，补偿方案需由政府公布征求公众意见，并将根据公众意见修改的情况及时公布；市县人民政府作出征收决定，载明房屋征收补偿方案、征收范围、签约期限和权利告知等等；对被征收房屋进行调查登记，并将调查结果在被征收房屋范围内地段予以公开；通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在与被征收人协商不成时，依法公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证；房屋征收部门把征收范围内房屋和未登记建筑的调查登记结果提交评估机构；评估机构对被征收房屋进行评估，出具评估报告，并告知被征收人对评估结果有异议，可以申请复核评估，对复核结果有异议，可以申请专家委员会鉴定；在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，提供货币补偿和产权调换方式供被征收人选择，向被征收人提供周转用房，保障被征收人补偿方式的选择权；房屋征收部门按照征收补偿方案作出补偿决定；征收补偿决定载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在房屋征收范围内予以公告。

实施征收的行政机关应当按上述法定程序，依法履行其征收职责。房屋权属调查登记是征收职责的一种。征收中对经法定程序调查认定的房屋、合法建筑和未超过批准期限的临时建筑应依法给予补偿。如果实施征收的行政机关没有履行法定程序调查认定房屋，没有收集相关的证据，导致进入不到评估程序，也就无法作为房屋征补的依据，就可能损害被征收人的权益。因此，根据行政诉讼法第2条规定，利害关系人有权提起行政诉讼。不履行或未完全履行房屋调查登记职责，导致利害关系人对补偿决定不服的，根据行政诉讼法第12条第1款第5项的规定，属于受案范围。

房屋征收部门不履行法定职责、不完全履行法定职责、不正确履行法定职责、拖延履行法定职责均构成行政违法行为，造成损害的，应当承担行政侵权的国家赔偿责任。

第三、因房屋权属民事争议引发的房屋权属调查登记诉讼，应另行通过民事诉讼途径解决。

房屋权属调查登记诉讼原因分两种：一是房屋权属民事争议；二是房屋权属行政争议。对房屋权属调查登记不服，涉及权属本身的争议，如上文所述，属于民事争议，应当提起民事诉讼，不应当提起行政诉讼。房屋征补条例第26条规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。此处的“被征收房屋所有权人不明确”，应当包括权属民事争议在报请政府作补偿决定前，尚未得到解决的情况。被征收房屋所有权人明确后，物权拥有人根据民事判决书和政府对该房屋的补偿决定向政府申请支付征收补偿费。该条说明，另行提起民事诉讼解决权属民事争议，不会影响房屋征收补偿决定的实施。

三、解决房屋权属调查登记行政争议的现实途径

因房屋权属行政争议、区位、用途、建筑面积等争议引发的调查登记行政诉讼被撤销房屋征收补偿决定行政诉讼所吸收。

对房屋权属调查登记不服，不涉及权属本身的争议，只涉及房屋征收部门不依法履行调查登记公告法定职责的，如上所述，属于行政争议，应当提起行政诉讼，但不应当单独提起行政诉讼，应当诉请撤销补偿决定。例如，父亲主张购买女儿的房屋，房屋权属调查登记产权人是女儿，征收补偿决定作出后，因女儿也认可父亲的主张，民事主体之间并无权属争议，父亲起诉撤销征收补偿决定，法院就权利归属是足以影响征收补偿决定合法性进行审查。^[4]

如果被征收人对房屋权属调查登记不服，向有关部门提出异议，有关部门维持公告的结果，其结果是很有可能与政府达不成补偿协议，根据房屋征补条例第26条规定，作出征收决定的政府将单方面根据征收补偿方案和分户评估报告作出补偿决定。补偿决定作出后，物权拥有人可以对该补偿决定寻求行政复议或行政诉讼救济。房屋调查公告仅涉及房屋坐落、房屋用途、产权人、使用人、产权证号、土地使用权证号、使用状况以及建筑面积等基本情况，没有具体的补偿费用。补偿费用体现在补偿决定中。被征收人的真正的诉求在于补偿费用总额。因此，单独起诉撤销房屋权属调查登记，即使撤销房屋权属调查登记，但根据已经撤销的房屋权属调查登记和评估报告作出的补偿决定很可能仍然没有撤销，还得继续提起补偿决定撤销之诉。所以，为一次性解决纠纷，对房屋权属调查登记不服，应当起诉撤销补偿决定，唯有如此，才能真正解决被征收人的问题。

不仅对房屋权属调查登记不服，应当起诉撤销补偿决定，其他争议如对建筑面积不服，也应当起诉撤销补偿决定。例如，以房屋征收部门单方面提供的面积确认单复印件记载的涉案房屋面积为根据，在有关职能部门和当事人不认可的情况下，依据该面积作出的征收补偿决定就应当撤销^[5]。

同时，起诉撤销补偿决定还可以解决合法建筑和未超过批准期限的临时建筑没有纳入补偿决定之中的问题。例如，房屋征收部门在被诉房屋征收补偿决定作出前未对涉案未经登记建筑性质进行有关调查、认定，在此情形下仅以房产证登记的合法建筑面积就认定未经登记建筑不能享受同等补偿，征收补偿决定应当属于事实不清、依据不足，应当撤销^[6]。当事人主张未对未登记的建筑进行调查、认定和处理，但没有提出具体的事实主张和相应事实依据，法院将不予评判。但是，实务操作中，不乏分开处理的例子，认为未登记建筑的调查、认定和处理与征收补偿决定相比，属于另一个法律关系，不应列入审理范围。例如，有被征收人主张拆迁范围内其他楼栋未登记面积被视同合法产权进行了补偿，其房屋所在的楼栋是全封闭阳台，虽未按全面积登记，但应按全面积进行补偿。有观点认为，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理系独立于被诉行政补偿行为的另一具体行政行为，不属于本案的审查范围^[7]。

未登记建筑的调查、认定和处理与已登记房屋调查登记的确不同。二者在实施时间、实施主体、是否补偿、是否公告，均有所不同。前者应在房屋征收决定之前进行。实施机构除了房屋征收部门，还有其他部门。有补偿与不予补偿之分。公告不是法定要求。房屋征补条例第24条第2款的规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”

虽然未登记建筑的调查、认定和处理在上述四个方面与房屋权属调查登记有显著区别。但是，分开处理显然不妥。因为，分开处理不但违反了一次性解决纠纷的司法政策，而且与房屋征收评估办法第9条的精神也不一致。该条规定，未登记建筑的认定处理情况必须提交评估机构。这说明，未登记建筑的评估结果也是征收补偿决定的依据。如果遗漏未登记建筑或错误认定和处理，应当在撤销征收补偿决定诉讼中一并解决，而不能分开解决，增加当事人诉累。

总之，司法实务上，房屋权属行政争议等其他房屋调查登记行政争议的司法救济往往通过撤销房屋征收补偿决定来进行。

四、结论

物权法司法解释为我们区分房屋调查登记中权属行政争议和民事争议提供了依据。房屋调查登记中权属行政争议和民事争议二者的争议标的不同，前者是房屋征收部门不依法履行法定征收职责所引发的与被征收人之间行政争议，争议标的是违法履行征收职责；后者是房屋权属争议各民事主体之间的民事争议，争议标的是房屋的最终权属。房屋调查登记中权属民事争议应当另行提起民事诉讼，而房屋调查登记中权属行政争议应当在公告异议期内提出异议，行政机关维持调查公告结果的，利害关系人不应当单独就调查公告结果提起行政诉讼，应当在房屋征收补偿决定行政诉讼中解决。

参考文献

[1]王达. 国有土地上房屋征收与补偿条例解读[M]. 2011年3月第1版. 北京: 中国市场出版社, 2011,第110页.

[2]王达. 国有土地上房屋征收与补偿条例解读[M]. 2011年3月第1版. 北京: 中国市场出版社, 2011,第105页.

[3]山西省高级人民法院. 曹春芳子诉晋中市人民政府房屋行政征收二审行政判决书（2015）晋行终字第62号[Z].

[4]中华人民共和国最高人民法院. 贾永帮、贾淑花与吉林省磐石市人民政府行政征收申诉行政裁定书（2016）最高法行申1584号[Z].

[5]江苏省高级人民法院. 李广顺与徐州市泉山区人民政府行政征收二审行政判决书（2015）苏行终字第00032号[Z].

[6]浙江省高级人民法院. 马全林与嘉兴市南湖区人民政府行政征收二审行政判决书[Z].

[7]湖南省高级人民法院. 汪冬梅与长沙市芙蓉区人民政府房屋征收补偿决定二审行政判决书（2014）湘高法行终字第194号[Z].