湖南湘达律师事务所 熊煜

今年10月1日是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）实施二十五周年纪念日。我国行政诉讼制度的建立始自1989年4月4日全国人大通过行政诉讼法，随着该法于1990年10月1日的施行，中国的行政诉讼制度得以正式确立。该制度的建立实施对中国的法治进程具有重要的标杆意义。正如全国政协原副主席、著名法学家罗豪才所说：“过去，中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”

随着“民告官”规定在实践中被运用得越来越多，具体操作方面的技术问题也显得捉襟见肘，行政诉讼法修法呼声日高。在行政诉讼法实施二十五周年之际，2015年5月1日，新的行政诉讼法与最高院行政诉讼法司法解释同时实施，这在我国依法治国、依法行政的大背景下，又是一个里程碑式的事件，也标志着我国行政诉讼走向了一个更加完善的阶段。江必新评价说：“这次修法保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动，必将成为法治政府建设和法治中国建设的重大推动力”。

本文试就新行政诉讼法出台的大背景对律师从事农村法律服务的影响进行分析，以期广大律师同仁能借助新行政诉讼法出台的东风进一步开拓并创新律师法律服务领域。

一、新行政诉讼法出台前我国行政诉讼的情况分析

以网上公开资料查询得到的某省高院调研报告为依据，笔者试图就新行政诉讼法出台前我国行政诉讼的情况进行分析。

2012至2014年6月，某省法院共受理各类行政诉讼案件10415件，在审结的一审行政诉讼案件中，判决被告胜诉的2295件，占一审结案数的36.69%；判决被告败诉的488件，占一审结案数的7.9%，裁定驳回原告起诉的799件，占一审结案数的12.94%；经协调行政争议得到化解后原告以撤诉等方式处理的2426件，占一审结案数的39.3%。

上述案件呈现下列特点：

（一）以征地拆迁为代表的涉民生类案件居多，呈系列性、群体性特征。

2012-2013年，涉及房屋征收、违法建筑处罚等城建类案件达1124件，占一审收案数的22%，涉及土地征收等资源类案件958件，占一审收案数的19%。从法院统计的133件诉省政府的诉讼案件来看，5人以上的群体性诉讼有70件，占52.63%，其中10人以上的群体性诉讼有35件，100人以上的群体性诉讼有3件。

（二）行政诉讼立案难与行政争议化解难问题并存。

一方面一些地方的“土政策”、“土规定”限制了法院受理行政诉讼案件，有的地方明确要求法院对一些敏感案件不予受理，或者在受理诉当地政府行政案件之前必须报经当地政府同意。另一方面征地拆迁行政案件中，当事人往往对征地拆迁各个环节、各个部门的行为，无论有无利害关系或法律关系如何都提起作为之诉或不作为之诉，并为获取证据或解决起诉期限问题而提起大量信息公开诉讼。这些案件原告的诉讼动机大多是要通过行政诉讼解决安置补偿问题，而法院依法仅能审查被诉行为的合法性，无法解决行政争议的实质问题。

（三）行政诉讼案件申诉上访率高与发回改判率高问题并存。

行政诉讼原告不服判决上诉率高、申诉率和上访率高。2012年该省法院行政诉讼案件的申诉率为9.02%， 2013年的申诉率则达到23.60%，增长14.58%。

（四）行政诉讼案件被告败诉率低与行政案件协调率高并存。

2012-2013年，行政机关一审败诉率继续保持下降趋势，2012-2013年一审败诉率为6.78%，与2010-2011年的败诉率7.49%相比较，下降了0.71%。被告败诉率走低并未带来胜诉率的走高，反而出现从2010-2011年的37.79%降到2012-2013年的36.06%的现象。与此同时，近年来全省法院受理的行政诉讼案件有四成以上行政争议通过协调等非判决方式解决。

（五）行政机关首长出庭应诉率低。

2012年行政机关首长出庭应诉的案件218件，2013年增至409件，增加了191件，增长的比例为87.6%。但两年来行政机关首长出庭应诉的总数也仅占该省法院审结的行政诉讼案件的7.3%，不少政府行政机关仍存在不派员出庭应诉，而将出庭应诉工作全部交由外聘律师的情况。

（六）对行政机关行政水平要求越来越高。

日益增加的行政诉讼反映了我国行政机关在依法行政过程中大量存在着超越职权、违反法定程序、适用法律错误、不履行或拖延履行法定职责等问题，从而导致了大量的行政诉讼的产生。

另据对长沙市中级人民法院一年来的166件行政诉讼案件进行分析，涉及信息公开的案件占31%，涉及行政处罚的案件占13%，涉及行政确认的案件占11%，涉及行政审批的案件占10%，涉及行政征收的案件占8%，涉及行政强制的案件占8%，涉及行政不作为的案件占7%，涉及行政裁决的案件占2%，其他行政诉讼占10%。

通过以上的分析可以看出，新行政诉讼法出台前，因为行政机关依法行政水平有待提高及日益严峻的社会矛盾所致，产生了大量的行政诉讼，行政诉讼涉及各类案件，尤其是农村土地征拆迁案件居多，但因原行政诉讼法的局限性及一些社会性的原因，在行政诉讼中行政机关胜诉率相对较高，而且大量可能败诉的案件均采用了协调的方式予以解决，行政诉讼法的精髓本来是监督纠正行政机关的违法行为，以维护和保障公民的合法权益，可是有时效果却适得其反。原来的行政诉讼法体现出相当的局限性，行政诉讼解决行政争议的功能未能完全发挥，行政诉讼的受案范围需要进一步扩大，行政诉讼程序也需要进一步完善。

二、新行政诉讼法的创新性规定

新行政诉讼法将条文由原75条增加至103条，扩充和修改内容达四成以上，并同日施行新的司法解释，新行政诉讼法首先从立法宗旨上完善了原行政诉讼制度，将原来的立法宗旨“维护行政机关行使职权”修改为“解决行政争议”，其次，新行政诉讼法还具体从各个方面完善了原行政诉讼制度，主要有以下几个方面：

（一）扩大了受案范围，将原规定中针对的“具体行政行为”修改为“行政行为”，将受保护的权利由“财产权、人身权”扩充为“财产权、人身权等合法权益”，增加了可提起诉讼的情形，列举的情形由8项增加到12项。

（二）规定了行政机关不得干预、阻碍法院立案，解决立案难的问题。

（三）设立了登记立案制度，法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，7日内决定是否立案。

（四）将起诉期限由3个月延长到6个月，直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。涉及不动产的可延长至20年。

（五）增加了调解制度，规定行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则。

（六）完善了审判监督制度，规定人民检察院对行政诉讼案件的受理、审理、执行等问题要参照民事诉讼法的规定，人民检察院对于行政诉讼合同的监督适用民事诉讼法的相关规定。

（七）行政首长应当出庭应诉制度规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

（八）规定了可跨区域管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

（九）规定了复议机关是共同被告，即经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

（十）规定了可拘留拒不执行的行政机关直接责任人，即行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，增加规定“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。

以上修改中又以受案范围的扩大最为引人瞩目，新行政诉讼法第12条扩大了列举范围，由原来的8种扩大为12种，即： (1)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； (2对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； (3)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； (4)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； (5)对征收、征用决定及其补偿决定不服的； (6)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； (7)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； (8)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； (9)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； (10)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； (11)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； (12)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

新行政诉讼法的上述规定，从制度上解决了行政诉讼立案难、受理难、审理难、执行难等问题，必将对律师的行政诉讼业务尤其是农村法律事务的行政诉讼带来深远的影响。

三、新行政诉讼法对律师开拓并创新农村法律服务的分析

通过对以上修改内容尤其是受案范围法律条文的逐条分析并比照农村法律服务的实践，可以看出在农村行政诉讼法律服务中，律师可以从以下方面开拓并创新律师法律服务：

（一）涉及行政处罚的行政诉讼，如乡镇或村集体企业对暂扣或者吊销许可证和执照等行政处罚不服的，以及涉及城乡集市贸易管理处罚、农村个体工商户管理处罚、乡村医生管理处罚、消费者权益保护管理处罚、物价管理处罚、兽药管理处罚、种子管理处罚、草原管理处罚、土地管理处罚、农村建房管理处罚、农村公路路政管理处罚、计划生育管理处罚等等；

（二）涉及行政强制执行的行政诉讼，如在农村拆违过程中对有关行政机关强制拆除农村房屋的行为不服的情形，或因土地违法被行政强制执行的情形等等；

（三）涉及行政许可的行政诉讼，如对有关行政机关作出的农村中小金融机构行政许可行为或乡村建设规划行政许可不服的等等情形，或申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复的情形等等；

（四）涉及行政确认的行政诉讼，如农村土地确权纠纷、农村房屋确权纠纷、农村林权确权纠纷、农村采矿权确权纠纷、农村土地承包经营权确权纠纷等等；

（五）涉及行政征收、征用的行政诉讼，如农村税费征收行政诉讼、集体土地征收行政诉讼、农村房屋征收行政诉讼等等；

（六）涉及行政不作为的行政诉讼，如申请行政机关批准危房改造申请、申请行政机关制止非法开采林木行为、申请行政机关制止占用农田建房行为、申请行政机关办理农村户口回迁手续等等，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）涉及行政侵权的行政诉讼，认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权、农村土地经营权的，如违反法定程序收回农村土地承包经营权的情形等等；

（八）涉及行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行政诉讼，如在农产品采购或销售中设置限制竞争条件，不合理地限制其他产地的产品进入市场的情形等等；

（九）涉及行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行政诉讼，如行政机关违反法律、法规有关规定向农民摊派人力、物力、财力的情形等等；

（十）涉及行政给付的行政诉讼，如认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的情形；

（十一）涉及行政协议的行政诉讼，如行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议、土地承包经营权协议等协议的；

 (十二)其他行政诉讼，即认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，根据宪法、法律、行政法规的规定，除人身权、财产权外，公民、法人的合法权益还有知情权、受教育权、劳动权、休息权、获得物质帮助权、公平竞争权等。

四、律师在运用新行政诉讼法开拓与创新法律服务时的重点及难点问题

（一）巧妙运用信息公开行政诉讼为其他行政诉讼调取证据或争取时效，如要求行政机关公布项目立项信息、土地用途是否属于公益性质、用地审批是否符合法定程序、是否已经发布征地公告和征地补偿、安置方案公告等等。例如征收土地公告多数在村委会发布，未在村民小组(经济合作社)内发布，征收土地公告发布范围不规范，容易引起行政纠纷，被征地农民、经济合作社、村民小组常常以政府未发布征地公告，其对征地行为不知情作为要求确认征地行为违法的主要理由。

（二）充分利用新行政诉讼法关于行政协议可诉的规定及相关司法解释的规定，请求人民法院解决行政协议争议，在行政机关违反行政协议约定的情形下请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿。

（三）充分利用新行政诉讼法关于民事争议可一并解决的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，申请一并解决相关民事争议并争取法院的有利判决。按照“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”的规定，在必要时可以利用诉讼杠杆，用民事争议的起诉影响行政诉讼的审理，或用行政诉讼的起诉影响民事争议的解决。

（四）充分利用新行政诉讼法中关于“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”的规定，控制行政案件的审理节奏，必要时可以根据可能的审理结果确定调解方案，但应注意的是，调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

（五）充分利用新行政诉讼法突破了具体行政行为可诉的规定，在行政诉讼中必要时可以请求一并审查规章以下的规范性文件，通过对不合理甚至不合法的规范性文件的审查，解决行政诉讼中不合法的具体行政行为系依据规范性文件而为的怪圈，从而彻底解决法律依据及法律适用的问题。

（六）充分利用新行政诉讼法立案登记制的突破性规定，在证据尚未准备充分或条件尚未完全具备的情况下通过立案登记，规避诉讼时效问题及证据不充分的问题，即使因不符合起诉条件的被裁定不予立案的，也可以通过对不予立案裁定不服提起上诉争取时间完善相关手续及材料。

（七）充分利用新行政诉讼法第52条规定，即“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉”的规定，在必要时突破法院的级别管辖，充分保护当事人的合法权益。

（八）巧妙利用新行政诉讼法关于行政行为的利害关系人可以提起行政诉讼的规定，以及诉讼推选代表的规定（一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，代表人行为对全体当事人具有法律效力），充分挖掘案源，开拓并创新律师的农村行政诉讼法律服务领域。

最后，值得提出的是，律师在农村行政诉讼法律服务领域的开拓与创新，应充分开阔视野，除了传统的为被征地拆迁的农民提供法律服务的业务以外，还应当将服务对象扩展至新型农村金融组织、基层政府、村民自治组织、新农村建设投资人、农村土地使用权人、农村专业经济组织等等农村各项法律服务需求主体，当然，如何为涉农行政机关提供行政诉讼法律服务也应当是律师研究服务产品的重点。

笔者谨以此文向出台二十五年的《中华人民共和国行政诉讼法》致敬，并愿与各位律师同仁在农村法律服务领域的开拓与创新上共同努力，共同迎接这律师法律服务的蓝海。