---—-法治思维在“精准扶贫”工作中的运用

湖南麓和律师事务所        张贝贝

一部中华文明的发展史，就是作为中华文明主体的中国农民的奋斗史和血泪史。乃至到了21世纪的现在，相当程度上，现代中国的大国地位和整个国民经济基础仍然是靠农民的血汗积累形成的。农村问题，一直是几千年来中国政府必须从根本上加以重视的头等问题，到今天为止，党和国家每年的第一号文件一定是关于农业的已经成为惯例，其重要性也就无须赘述。只是改革开放以来，由于中国开始了前所未有的城市化浪潮，农村问题开始逐渐被边缘化。但是，即使到了现在，虽然中国的城市人口已经超过农村人口，但由于中国人口的巨大基数，农村问题仍然是关系到几亿中国人的头等大事。

毫无疑问，改革开放以来中国农村的变化是巨大的，某种程度上，用天翻地覆来形容也不为过。几千年来困扰农民的温饱问题应该说得到了彻底的改变，在中国的绝大多数农村，我们都难以看到大多数其他发展中国家农民们普遍存在的营养不良和精神绝望。但是，某种程度上正是由于这种剧烈的变化，使农村出现了很多新的问题。某些是中国整体的问题，如生产力的发展导致的无业失业人员的增加、拜金主义盛行、某些不良风气如吸毒的沉渣泛起。某些则是中国农村特有的问题，如对法律的无知和不信任、土地产出增长缓慢甚至是负增长、人力资源的严重流失等。而且，即使是中国整体上存在的问题，由于农村环境的特殊性，也显现出其独有的特征。当然，这里的农村不包括少数发达地区的已经工业化的农村。因为，严格地来讲，这些农村实际上已经成为某种类型的工业社区，并不是真正意义上的农村，由于其不可复制的特殊性，对中国农村整体的发展来说不具备任何普遍性的意义。


自2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。

本文的目的，是力图找在精准扶贫的大背景下，结合中国农村的实际情况，找到上述问题的根本所在，据以提出自己的解决方案，试图用法治思维，破解精准扶贫过程中的法治乱象。为达到此目的，本文以结合作者所经历的一系列实例，分析这些实例所反映的现实农村中存在的问题为开始;然后结合中国农村治理的历史演变，指出这些问题存在的根本原因是由于信仰的缺位，最后通过对现今中国农村情况的分析，指出建立法律权威的必要性和可行性，以及建立这种法律权威的具体方法实际上就是解决上述农村问题的方法。当然，由于这个命题的过于庞大，任何对中国农村的具体分析和对症下药式的解决方案都不可能做到巨细无遗。因此本文所做的分析只能是粗线条的，而提到的解决方法无疑也只能是原则性的构想而已。

一、中国农村众生相折射出的问题

(一)农村众生相

1.无可奈何的父亲和无可救药的儿子


笔者老家所在地的村子甲村陈某一家，就人口结构来说，这是一个典型的农村家庭。父母二人年过50，有一子一女。女儿已出嫁，儿子年近30，至今未婚。陈某本人有些手艺，儿子已经成人，日子倒也过得去。但时间一长，儿子羡慕别人都活得风光，就跟着一帮混混瞎混。虽然没赚到什么钱，但好歹也没增加家里的负担。可是不知从哪天开始，他家就经常出现惊天动地的哭喊声，后来据说是那小子什么时候开始吸毒了，没办法就回家想方设法弄钱去过瘾。于是，很快，我们就看到了他家儿子一天天形销骨立，他家父母整天摇头叹息。据说前也去戒过几次毒，但至今好像成效甚微。虽然父母痛心疾首，但好在和他儿子差不多的同辈年轻人吸毒的不在少数，倒也不觉得怎么难堪，只是有苦自己知，摇头不已而已。

2.在外面工作的研究生和在外面拉皮条的村民


这是一组很有意思的对话，对话者是本村回家过年的一位研究生王某和本村的村民齐某，对话中提到的高某则是本村有名的一个在外面拉皮条4发财的村民。王某:“齐叔，恭喜拜年，恭喜发财。”齐某:“呵呵，发财发财，其实你才真在外面发财。”顿了顿，齐某:“听说你在上海搞事啊。”王某:“是的，是的，在那里打工，混口饭吃而已。”齐某:“在外面搞事就好啊，在外面搞事就有钱啊。村子里我就瞧得起你和高某，你们都是搞事的人，而且都在上海搞事，都是有本领的人啊。”王某(短暂的错愕，晕，我怎么同这个拉皮条的一样都成了有本领的人，但不好意思直说，只好说反话提醒):“哪里哪里，高某才是有本领的人，我怎么好和人家比呢?”齐某(非常正经地):“怎么不能比，你和他都是我看着长大的，你在外面工作是搞钱，他在外面做事也是搞钱，当然是一样的有本领呐。”王某语塞，立马诺诺而退

3.出外务工的母亲和在家带小孩的儿子

地址同上，家庭换成了徐某一家。父亲早逝，母亲年近60，徐某30出头，已婚，有一子刚满两岁，老婆在外务工。由于家里的主要经济收入来源于妻子，徐某对妻子的话是言听计从。这本来也不是什么坏事，问题是婆媳两人关系长期不和，个中原因也说不清楚。徐某儿子年幼，本来一直是母亲带着，而徐某因此也有时间在外面同混混们到处游逛，日子过得倒也逍遥。可惜好景不长，由于婆媳矛盾无法调和，徐某在妻子的怂恿下，居然让老母亲一个人单独住在老房子里，然后就互不往来了。这下徐某只好把原来母亲做的事自己揽下，在家里带小孩负责做家务了。而母亲也迫于生计，在市里找了个清洁工的活聊以为生了。而且，据说这位母亲节衣缩食，省下来的每一块钱都偷偷给了儿子，可怜天下父母心。

(二)从以上实例中我们可以看出的问题

鉴于篇幅，这里只选取了几个比较典型的例子。总结起来主要是农村发展中存在的现实难题和农村居民的意识两方面的问题。当然，制度建设本身也会对村民的意识产生很大的影响，但这里只对问题本身的性质进行归类。

1.农村发展中存在的现实难题

(1)经济发展缓慢，就业渠道单一。农村闲散劳力得不到有效的组织，除了很大一部分外出务工外，剩下的相当部分处于失业半失业状态，不仅造成社会人力资源极大的浪费，而且由于这些人构成了所谓的混混的主要来源，极大地危害社会治安和毒化社会风气。如第一个例子中的吸毒现象和第三个例子中的不孝子的产生，都与此有着不可分割的联系。


(2)农村养老制度。要么像传统社会将孝道写进法律，要么建立城乡一体的养老机制，不然遇到上述不孝子女的农村老人命运就会很悲惨。如第三个例子中出现的不孝子的问题，仅仅在法律上对一些极端情况进行规制是远远不够的。

(3)吸引人才机制。与中国整体的高速发展尤其是工业部门的超高速发展相比，基本上农村本地经济的发展是停滞不前的。从农田里解放出来的劳力，在中国绝大部分农村，基本上只有到外地的城市打工的唯一途径。农村连消化剩余劳动力的能力都没有，更不用说吸引人才了。而人才的流失更加弱化了农村经济文化乃至一切方面发展的可能性。如第三个例子中的研究生，虽然在农村土生土长，但从来没有为自己的家乡做过任何实质性的事情。当然，农村人才向其他现代化产业部门流动是正常的，但现在的问题是农村甚至连维持自身良性运作的人才乃至正常的劳动力都无法留住，不仅使农业现代化缺乏足够的智力资源，很多地方甚至出现部分农田抛荒或耕种指数下降的情况。

二、上述问题产生的根源


在阐述以上问题产生的根源之前，我们先将中国农村治理模式的历史分为几个时期是很有必要的。根据中国农村治理模式的特点，笔者认为其大致可以按照新中国成立和改革开放这两个标志性事件分成三个时期，第一个时期是新中国成立之前，即农村的传统治理模式。第二个时期是新中国成立后到改革开放前后，即农村的计划经济或集体经济治理模式。第三个时期是改革开放之后至今，由于尚未形成典型的治理结构，这里将之称为后计划经济治理模式。


在理清了中国农村治理模式的不同历史阶段之后，我们就可以通过中国农村传统治理模式和计划经济治理模式同现在的治理模式进行比较，对这一原因的产生作一初步分析。


1.中国农村的传统治理模式下，中央集权国家对广大农村的控制和统治是通过农村的士绅阶层实现的。这一阶层既是受到农村居民尊敬的本土精英，也是国家认可的进行农村治理的国家政治权威。他们不仅以国家代理人的身份达成国家对农村控制的目的，而且通过自身躬行圣人之教而对农村居民进行道德感化乃至道德控制，从而由己及村，由村及国，达成圣人的“修身齐家治国平天下”的理想状态。毫无疑问，作为传统中国基础的广大农村的大部分地区在大部分时间里是稳定和安宁的。

而中国农村传统治理模式的这一成就，就是建立在农村士绅阶层代表的伦理道德权威和国家的国家政治权威的基础上。在当时的条件下，这是一种相当成熟和稳定的治理模式，上述现有治理模式中存在的问题在这种模式下根本就没有容身之地。首先由于传统社会的生产力水平低下，闲散劳力的数量并不是很多，加上当时的社会本来就是完全的农业社会，就业和吸引人才的问题根本就不存在。而由于士绅阶层的以国家强制力为后盾的伦理道德权威的存在，意识层面上，农村居民们普遍没有道德感，让一个恶霸当村长，互相之问毫无人情味在传统农村中是难以想象的。而当时对法律的解释也很通俗，就是法律不外乎人情，无论是道理道德还是法律都出于圣人之礼，因此不存在有没有法律意识的问题。而对于养老，这一得到国家强制力支撑的权威强调的解决之道是孝道至上。

2.中国农村的计划经济治理模式下，国家对农村的治理是通过“一大二公”的对农村社会的全方位直接控制而实现的。而达成这一目的的机构就是人民公社。在人民公社制度下，由于执政的共产党领导中国人民推翻三座大山以及当时的共产党人个人的以身作则的事实和国家宣传机构无论在形式上还是实际上的成功运作，国家和执政党在农村居民中建立了史无前例的威信。这一国家的政治权威以人民公社为依托，在尽快实现国家富强的目标下，对农村居民的政治经济乃至日常生活的所有方面进行全方位的干预，以最大程度利用农村各种资源的潜力。因此，直接以强制力为后盾的国家政治权威加上无时无处不在的宣传，村民们的整个意识形态都被统一在同一个意志下，根本就不存在现在的意识层面上的道德沦丧普遍化问题出现的余地，而长期的集体生活更是强化了居民间的互相关心的程度。而且，那时民间无法自己解决的纠纷都是直接通过政府，根本就无所谓法律意识。虽然可能存在工作效率的问题，但是当时村民游手好闲本身就被当成政治问题，往往被消灭在萌芽状态之中，而且集体分配制度以及鼓励生育也保证了老人的基本生活。因此，现在农村的就业及随之而来的社会治安问题以及养老问题在那时也不是什么问题。因为国家对人才的统一调动和统一分配，吸引人才根本就是一个假问题。

但是，现在的农村治理既没有传统社会的以士绅阶层为中介的伦理道德权威的指导，也没有计划经济时期以人民公社为中介的国家政治权威的引领，而目前村一级自治的村委会又并没有形成可以同上述伦理道德权威和国家的国家政治权威功能相匹敌的新的权威。由于村民政治经济文化各方面的局限性，再加上人才几乎完全被其他现代产业部门吸收，农村自发生长出新的足以具备上述伦理道德权威或国家的国家政治权威的功能的内在机制的可能性即使是有，至少在现在是看不到任何希望的。而正是由于这种足以让农村居民信赖和自愿服从的权威的缺失，上述意识形态方面的问题以及农村运行机制方面的问题的出现也就自然而然了。因此，某种意义上，现在农村治理存在的问题的根本就是新的足以重新整合农村资源和赢得农村居民信任的权威的缺失。

三、法律权威建立的必要性和可行性

(一)法律权威在农村建立的必要性

上一部分已经指出农村治理现存问题的主要原因是旧有伦理道德权威和国家的国家政治权威的离场而新的权威又没产生导致的权威缺失，而农村自身又无法内生出种可以代替这种权威的机制。那么，在农村重建某种适当的权威就成为了解决目前农村中存在的各种问题的唯一方法和迫切需要。本文认为，我们现在要建立这种权威除了同上述两种权威一样，需要以国家强制力为后盾外，并不会是伦理道德权威和国家的国家政治权威的任何一种，而是适应建立现代法治国家需要的法律权威。这里的法律权威是指国家通过针对农村治理的法律制度的构建，达到引导农村树立适应时代需要和个人发展的新风尚，整合农村各种资源刺激农村经济文化各方面的全面发展，使农村的进步能跟上国家发展的步伐，并作出自己应有的贡献的目的，在此过程中，法律通过其实施产生的社会绩效和背后国家的强制力的保证从而在农村中建立的其居民们信赖法律自愿服从法律的权威。那么，重新建立的这种权威为法律权威的必要性是什么呢?本文认为，这种必要性表现为以下几方面:


1.现代国家法治的特征要求这种新建立的权威是法律权威。本文认为，法律权威在农村的建立和在其他地方的建立并没有本质的不同。这都是现代宪政社会法律至上的法治原则的必然伴随物。本文之所以强调法律权威在农村建立的重要意义，是因为相对于政治文化经济都更为发达的城市，中国农村的宪政法治的理念极为薄弱，如果不注意到这一点，我们的法律实证调查研究人员就极有可能得出和事实完全背离的结论。因此，建立法律权威对于农村宪政法治等现代社会政治意识的形成具有比城市更为迫切和深远的意义。大家不要忘记的是这些政治意识后面包含的经济意义，也就是说，现代的市场经济的顺利发展离不开这些最基本的政治意识的支撑。换言之，对于已经并将继续被整合进市场经济的中国农村来说，这些意识的形成对于处于市场经济大环境的中国农村是非常重要而且必要的。而法治国家最主要的特征是法律至上。因此，无论我们对农村的治理进行什么样的改良还是变革，都必须以法律为依据，在法律的框架内构筑新的农村治理机制。而法律这种至高无上的存在，必然要求其在农村居民中建立起自己的至高无上的权威。

2.中国农村目前权力结构的现状决定了这种重建的权威只能是法律权威。同传统中国农村相比，现代中国农村并不存在一个可以和传统士绅阶层相提并论的农村精英阶层，而精英阶层的缺乏就决定了农村依靠类似于士绅阶层的所谓“带头人”的权威完成其治理机制改造的非普遍性和偶然性，这也是为什么中国只有少数农村依靠“带头人”的率领走上良性发展的轨道，而大多数农村都不同程度地处于上述问题的困扰之中的根本原因。另一方面，人民公社解散之后，由于市场经济的发展，国家权力也不可能再像之前那样直接渗入到农村运行的每一个环节，以村委会为基础的农村自治已经成为国家和人民的共识。因此，重建之前那种国家政治权威也是不可能的。但是，对为国家发展作出了无与伦比贡献和牺牲的农村，无论从国家的整体发展的客观实际还是从历史感情的角度出发，都不允许国家对农村现在的处境置之不理。那么，在排除了上述两种可能性之后，国家能够用来扭转农村现在状况的最有力的武器是什么呢?毫无疑问应该是法律。但是法律在农村的实施又有赖于法律权威的存在，因此在农村中建立法律权威已成为扭转农村权威缺失现状的关键环节。

3.只有通过法律权威的建立，上述农村存在的问题才能得到根本改善。当然，法律权威的建立只是必要条件而不是充分条件。因为没有配套的完善的法律制度的话，法律权威建立得再好也取不到多大的实效。因此，这里假设的前提是有一套完善的改良农村治理机制的法律存在。客观地来讲，虽然我们很多法律还没有建立或者建立得还不完善，但是鼓励和扶植农村经济发展的法规尤其是地方性的法规还是不少的，而像《民法通则》、《工伤保险条例》、《劳动法》、《土地法》等等，虽然不是专门针对农村，但很多地方都是涉及到农民的权益保护的。但是为什么到目前为止，经过这么多年的所谓普法教育，这些法律在农村并没有起到立法者预想的效果，有的甚至就毫无作用呢?一个重要的原因就是农村中权威的缺失从而无法有效地利用或者是贯彻这些法律法规，而建立法律权威就能实现农村资源的良性整合和发展。

因此，我们目前在农村重建的权威只能是法律权威。而且，要实现农村良性发展的目标，就只有通过法律权威的建立，使农村群众信赖法律、自觉按照法律办事，才能真正形成农村治理的良性发展机制。

(二)法律权威在农村建立的可行性

建立真正的法律权威至少应该包括以下几方面的条件，包括一整套良好的法律，保证这些法律贯彻实施的机构，能够理解并愿意服从这些法律的人民等。只有这些条件都具备的情况下，法律才能充分发挥其作用，而人民才可能信赖和顺从法律之治，真正的法律权威才建立起来。而对于我国的农村来说，这些必要条件应该都可以达成。

1.农村问题一直受到国家的高度关注，立法者和学界对农村问题均有了非常深刻和具体的研究。这就为综合以往的立法经验和学界的研究成果制定出一整套改良农村治理机制的法律提供了非常扎实的基础条件。


2.虽然人民公社在改革开放后不久即完全解散。但乡村治理并没有停顿，而是逐渐转向以农村村委会为核心的农村自治。这种自治虽然还有待继续完善，但是这么多年的运作已经积累了相当的经验，而且其在农村自治的过程中作为国家和农村沟通的桥梁作用是一直存在的。因此，以村委会为基础，以国家强制力为后盾贯彻落实一整套实实在在为农民们排忧解难的法律法规应该是问题不大的。

3.中国农民自古以来就有遵纪守法的传统美德，当然如果这些“纪”“法”让农民走投无路则另当别论。虽然古代的法纪不是现代的法律，但终归还是属于社会规则的范畴。新中国成立以来农村初中等教育的普及，使农村居民对法律的理解更为理性化。只要国家制定诚心替农民们着想的法律，让农民们自愿服从这样的法律应该不是什么难事。

四、在我国农村中建立法律权威的建议


在国家的强制力有保障，相关机构尽职尽责，而人民并没有进行明显的反抗的情况下，建立法律权威的方法其实就是法律制度规定本身能否符合人们真正的需求。因为只有能切实解决问题的法律，才能真正得到人民的尊重，法律权威的建立也才有可能。事实上，国家在这一方向上已经做了很多卓有成效的努力，但几乎都停留在解决实际存在的问题层面，而没有涉及到农村居民的政治法律地位以及意识形态方面的问题，笔者在这里试图找到的是一种能够全面解决农村现存的问题，从而真正建立法律权威的方法。

(一)取消在法律方面对农村居民的区别对待，是在农村中建立法律权威的政治前提

无论是中国近现代革命的成功还是新中国成立以来国家的高速发展，农民的贡献和牺牲都在其中起了决定性的作用。但是由于种种原因，客观地讲，建国以来的很多法律对农民都存在着或多或少的歧视。其中最为引人诟病的是户口制度和不久前才得以修正的选举制度。这种区别对待以及由此引起的各种在教育、就业机会、社会保障等等待遇上的差别到现在还悬而未决，这不仅给农民向城镇的正常流动人为制造了巨大的障碍，极大地提高了农民向现代城市居民转化的成本。当然，国家立法机关最近几年已经对这种不平等的法律制度进行了严重关注，并最终在2010年3月人大会议期间正式宣布废除这种不平等的法律规定，而代之以城乡居民在《选举法》中的同票同权。从根本上来讲，这些对农民进行区别对待的法律，是同社会主义民主建设和马克思主义信仰背道而驰的。在农村建立法律权威的最关键的一步，是法律取得农民的真正信任。很难想象，一种内在地将农民置于不平等地位的法律制度能够得到农民的真正认同和尊重，从而产生所谓的法律权威。

(二)政治、文化的扶持以及意识形态方面的教育、引导制度

要想在农村中建立持久性的法律权威，就必须对村民们的意识形态进行有意识的引导，这种引导又是同国家的政治、文化扶持密不可分的。而国家的农村的政治、文化方面的扶持以及意识形态方面的教育和引导，应该在法治精神的前提下，以农村自治为基础，通过法律制度进行规范。


1.国家除了应当以法律规定村委会在发展政治文化方面的职能之外，还需要通过政治和经济方面的奖惩引导，使村委会这些职能落到实处，从而改变村委会无所作为的形象。只有在村委会有所作为的前提下，村民们才有可能意识到选举的重要性。而选举作为民主范畴中的最基本的概念，只有在村民对此有着清醒的认识之后，公民们的法治意识才能真正形成，这是法律权威得以建立的思想基础。

2.通过制度性的广泛宣传和活动经费方面的补贴，鼓励和扶持和引导各种农村群众组织的产生和发展。可以说，现在农村逐渐出现的人情淡漠的趋势，是同封建时代宗族组织的解体和计划经济时代集体组织的解散后出现的集体活动的缺乏而导致的群体意识的丧失有着直接关联的。这种群体意识的丧失，对作为社会性动物的人类个体的良性发展和民主精神的实现，也存在着非常不利的影响。而我们在农村重建的权威——法律权威理所当然也要担负起组建新的群体性组织的历史性职责。虽然在中国农村的很多地方，由于人们对群体性组织需要的存在，已经陆续出现了不少宗族式的组织和其它群众性的组织，但正是由于缺乏制度化的鼓励、扶持和引导，其存在在广大农村并不普遍，而且即使存在的这些组织，真正长期持续进行活动的也不是很多，不能真正达到提高农村居民群体意识的程度。而且像宗族组织等，由于缺乏正确的引导，很可能继承封建宗族制度的一些糟粕，从而产生一些对法律权威建立不利的影响。因此，由国家法律对这些组织的建立和发展进行制度化的鼓励、扶持和引导是非常必要的。

3.对农民进行文化和法律方面的普及性的制度化的培训。传统的“王法”思想不仅仅是在现代法律概念下起着潜在的影响，在部分农民中实际就是他们心目中法律的实际概念而发挥着直接的影响。而且，农村现有居民所受的初中等文化教育，真正理解某些基础性的法律概念和知识还是有一定难度的。因此，借鉴人民公社时期对农村居民的文化教育和政治学习的经验，对现在农村的居民进行制度化的法律教育和文化教育是非常必要而日.可行的。

结论

到此为止，本文已经对为什么要在中国农村重建权威，而这种权威只能是法律权威以及建立的可行性进行了初步的论证。本文的基本结论是明确的，即为了解决中国农村通过一系列事实反映出来的问题，就必须解决现今中国农村导致这些问题发生的治理机制本身存在的问题。而通过对这种现有的农村治理机制的分析，本文发现这种治理机制的根本问题在于传统中国农村治理模式中以礼法为特色，以士绅阶层为中心的宗族组织为载体的伦理道德权威的解体和计划经济时期以“一大二公”为特色，以人民公社为载体的国家政治权威的退场而导致的权威真空的存在，从而使农村居民难以得到正确的组织和引导。因此，我们需要在农村中重建权威。而由于现代国家法治和宪政的本质，我们已经不可能建立以道德或政治为基础的权威，那么在法治国家我们需要的权威是什么呢?就是法律权威。虽然法律权威的重要意义是对整个国家而言的，但是由于农村各方面相较于城市的相对落后，我们必须特别注意农村的法律权威的建设。对于现今的农村来说，建立法律权威是完全可能的，但是国家必须通过一系列的法律制度对农村治理模式进行规范，从而解决农村现存的主要问题，推动农村的良性发展。只有这样，法律权威才能够真正地在农村中建立起来，从而起到它整合农村资源，引导农村风气的应有责任。