湖南联合创业律师事务所 严洁律师

“精准扶贫”这个概念是习近平总书记2013年年 11 月 3 日在湖南湘西州花垣县十八洞首次提出的，随后，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项创新扶贫开发工作机制之一在全国推行。2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，“地方要优化整合扶贫自愿，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”。2015年3月8日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议广西代表团审议时的讲话进一步强调“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数名族，一个地区掉队。”在2015年11月中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记再次强调“要坚持精准扶贫、精准脱贫、重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构件好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功夫，在精准落地上见实效。”对此，下文就法治建设在“精准扶贫”中的运用进行探讨。

一、 法治建设对于精准扶贫工作的意义

    法治作为一种国家治理的基本理念和方法，千百年来一直受到人们的关注和思考。人类社会进入近现代以来，虽然关于怎样实现更好的法治社会可能尚存在一定分歧，但在实行法治的必要性和法治的核心含义等基本问题上，人们已经取得了高度共识。法治理念要求通过科学、民主的程序确立良法之治，进而依靠法律去规范社会中的方方面面，并要求法律作为一种由国家强制力保障实施的社会规则，应具有稳定性、明确性、强制性和适用的普遍性等特征。正是这些要求和特征使得法治能够对国家和社会的治理起到特殊而重大的积极作用。

首先，法治有利于保障政府机关行政行为的科学合理性。其次，法治有利于防止行政机关滥用权力和怠行责任，保障公民的基本权利。法律具有稳定性，良好法治的基本要求之一就是政府机关不能朝令夕改，随意行事。法律还具有明确性，通过规定权利、义务、责任的方式，法律文件可以明确规范相关主体的行为内容，并指明违反规则的后果。对行政机关更要通过法律进行严格规范，防止其随意实施错误行为。最后，法治有利于建立良好的社会、经济秩序，营造良好的社会环境。因此，法治能为政府机关工作的开展提供有力的保障。

如前文所述，法治对政府施政而言意义重大，因而在国家治理的各个方面都要尽力做好法治建设。

在我国以往的扶贫工作中，始终存在着法治建设不足的情况。这种缺陷使扶贫工作在现实中出现了大量问题，严重影响了工作的成效，有的甚至降低了政府的社会公信力，危害社会的稳定，造成了极为恶劣的后果和影响。上述不足及危害可以从以下几个方面进行总结。

第一，整体立法欠缺。尽管扶贫工作开展了如此长的时间，我国至今还没有一部直接对扶贫工作进行规范的法律出台，与扶贫相关的一些规定只能是部门规章，地方行政法规、规章，甚至是一些政府机关的决议、决定，这使得整个扶贫工作无法可依，制度化、规范化程度差，人为因素的干涉较多。而且由于与通过严格程序制定的法律相比，各个政府机关单独制定的规定、决定往往难以做到最大程度上的全面性、科学性，这就导致了其实施效果必然不甚理想。

第二，相关法律机制不健全。比如在现有的规定、政策当中，存在诸如具体执行机关的职责划分不明确，监督、问责机制设置不足，欠缺完善的申诉制度等许多问题。

第三，普法工作不到位，部分贫困地区群众和公务人员法治观念仍然较差。。我国经济贫困地区的干部和群众法治思维本就相对较差，再加上以往扶贫工作中不重视普法工作，使得依法行政、依法办事等观念不能真正深入人心，任意违法、随意行事的现象屡见不鲜。

综上所述，法治建设对于扶贫工作而言意义重大，不容忽视，以往工作中法治建设的不足就导致了非常严重的问题。因此，在最新提出的“精准扶贫”政策实施的过程中，我国各级政府机关都应对法治建设问题给予高度重视，努力做好相关工作。

    二、与精准扶贫工作相关的法治建设存在的难点

如前文所述，法治建设对于扶贫工作来说至关重要。但在扶贫工作中，相较于其他一些政府工作来说，由于其自身的特殊性质和需要，并不是非常有利于法治建设的开展

1、科学立法方面的困难

扶贫标准则是一个具有较大变化性、差异性的事物，与整个社会经济、地方经济发展状况有高度密切的联系。尤其是在我国这样一个经济飞速发展，甚至可以说是日新月异的发展中国家，立法机关必定难以确定较长期的扶贫标准；另外识别不同层级的扶贫对象也需要不同的标准，如果政策过于灵活，执行者就会拥有较大的自由度，如何调和政策与法律之间的关系对读于我国扶贫开发过程中的对象瞄准是极为重要的。

2、严格执法方面的困难

快如欲确保行政机关严格执法，减少其滥用权力的情况出现，除了建立良好的监督制度外，一个重要的方式就是制定尽可能细化、准确的行为规范，明确行政权力的内容和边界，减少行政机关行为的随意性，避免出现制度漏洞。但行政行为本就需要较大的自由权，扶贫轻工作的各个环节更是如此。无论是扶贫标准的设定、具体扶贫对象的确定，还是资源的调配、运用，都只能由政府机关根据具体情况作出判断。这就意味着，通过细化相关行为标准来限制行政机关权力的方法存在很大困难，法治在这方面的作用不得不有所减弱。

3、开展普法工作，普遍提高法治意识方面的困难

第一，经济落后地区的财政能力有限，通常对普法工作的投入较少，而这又导致了部分干部和群众愈加认识不到相关工作的重要性，造成恶性循环；第二，经济贫困人口的受教育程度一般较低，相较于文化素质高的人口来说，他们对法治这种与生活质量很少有直接关联的事物自然不会特别重视，守法意识也会相对较差，这是不得不承认的事实；第三，市场经济是法治经济，商品交易需要规则的严格约束，因此在市场经济较为发达，商业交易较为频繁的地区的人往往具有更强的规则意识、法治意识。而经济落后地区的人由于较少与陌生人之间的发生交易，所以规则意识必然稍显落后。这些因素都让在贫困地区和人口中进行普法工作具有一定困难，这也就对扶贫工作中的法治建设造成了一定阻碍。

三、精准扶贫中法治建设的路径选择

“十二五”特别是党的十八大以来，中共中央就扶贫开发出台了系列重要文件，明确要求加快推进扶贫开发法治建设、完善扶贫立法。基于此，我们应抓紧扶贫开发立法，完善扶贫法规规章，因地制宜推进地方立法，为精准扶贫战略实施提供法治保障。

(一)善用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作

法治思维是基于法治的固有属性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。针对扶贫领域泛行政化问题，各级党政领导干部应破除落后观念，恪守法治原则，不断强化以法治思维和法治方式推进扶贫开发，通过法治化定型精准化、精细化，增强扶贫开发制度和政策的执行力。要坚持科学、规范、合理地运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑发现问题、认识问题、解决问题，提高依法减贫治贫能力。

(二)健全精准扶贫法治化的工作机制

1. 依法建立扶持对象识别机制。我国应依据法定程序规范精准识别、建档立卡这个关键环节，确保扶持对象精准无误。基于技术和成本考虑，我国目前以人均收入作为贫困标准的唯一识别依据，但致贫原因复杂多样，要建立扶贫标准和扶贫对象法定识别程序，加强与公安、社保、扶贫、劳动、财政等相关统计信息比对、甄别，完善信息管理制度，实行动态跟踪、定期核查、适时更新。

2. 依法建立扶贫对象合理退出机制。建立贫困户脱贫认定机制，对已脱贫的农户，可规定在一定时期内继续享受相关政策，避免出现边脱贫、边返贫现象，做到应尽则进、应扶则扶。

3. 依法完善扶贫资金运作机制。资金是扶贫开发的关键要素，资金筹措与管理是扶贫项目实施的核心问题。要探索多渠道筹资模式，加强政府与金融机构的合作，扩大筹资范围，并依法加以规范。配套筹措的项目，应实行配套资金先行到位。

4. 依法建立扶贫项目责任制。项目实施关系到精准扶贫的成败，应建立项目实施前、项目实施中、项目实施后全程全方位监控，强化审计、监理、法务等常规风险控制，建立扶贫项目绩效评估制度，严格落实相关法律责任。

(三)完善贫困地区公共法律服务制度

党的十八届四中全会强调，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。只有不断促进公共法律服务资源在城乡之间均衡布局、合理配置，完善公共法律服务供给机制，才能建成包括贫困地区在内的全民尊法守法护法的法治社会。

我国应完善贫困地区法律援助制度。扩大法律援助覆盖面，建立法律援助事项范围和经济困难标准动态调整机制，推动法律援助向基层延伸。完善法律援助方式，探索新的受援制度。健全贫困地区司法援助与对口扶持机制，鼓励、支持和引导法律服务机构和优秀法律人才到中西部特别是国家特困连片地区开展法律服务。

(四)强化精准扶贫的司法保障

1.预防和惩治扶贫领域职务犯罪。目前，扶贫领域职务犯罪仍处高位，呈易发多发态势。一要聚焦发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底这五个重点领域加大惩防力度，保障各项脱贫措施顺利实施;二要聚焦扶贫资金和扶贫项目两个重点问题，确保扶贫资金精准到位，贫困地区基础设施和公共设施建设顺利开展;三要聚焦革命老区、民族地区、边疆地区等重点地区职务犯罪的查办和防范。

2. 依法审判扶贫开发案件。坚持司法为民、公正司法，充分发挥审判职能，为精准扶贫、打赢脱贫攻坚战提供有力的司法服务和保障。

(五)加快扶贫立法构建

加快扶贫立法，实现顶层制度设计与政策分层设计的有效衔接，是精准扶贫战略实施的重要保障。扶贫立法必须秉持立法创制的内在品质———以权利义务关系和政府主体责任为核心的规则构建，坚持科学立法、民主立法，尊重扶贫客观规律，维护贫困群体利益。具体设计突出以下几点:

一是扶贫立法的适用范围是农村贫困地区，二是扶贫立法的调整对象，三是规范扶贫开发的相关制度，包括扶贫开发规划、项目实施、扶贫机制、资金管理、执法监督和考核评估等。四是法律责任，包括各级政府及其工作人员的行政责任、刑事责任，其他相关主体的行政责任、民事责任以及相应的法律救济途径等。