湖南湘君律师事务所 曾磊律师
推进精准扶贫、全面建成小康社会，是党中央的战略决策和部署。而全面建成小康社会关键在农村、难点在农民。在国家供给侧结构性改革的大背景下，精准扶贫要求统筹管理、区别对待，优化结构，找到致贫原因，对症下药，实施结构性特征明显的实施方略。PPP（Public-Private-Partnership）作为一种公私合作模式，其鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与公共基础设施的建设，在减少政府财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给等方面体现出正面效应。为此，国务院及相关部委先后发文，要求加大农业领域PPP模式的推广应用。在我国扶贫工作进入啃硬骨头、打攻坚战的阶段，如何利用PPP模式助推精准扶贫，显得必要和紧迫。
一、农业领域推广PPP模式的现状
（一）农业领域关于PPP的相关政策
1、2014年9月23日，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》（财金[2014]76号），正式将推广PPP模式列入国家发展战略。
2、2014年11月16日，国务院办公厅发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），首次明确鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。
3、2016年12月6日，国家发改委与农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号），提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新农业基础设施建设投入体制机制，大力推进农业领域PPP，以提升农业投资整体效率与效益，为加快农业现代化提供有力支撑。
4、2017年2月17日，国务院办公厅发布了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发[2017]17号），要求创新农村基础设施投融资体制机制，加快农村基础设施建设步伐。
5、2017年5月31日，财政部和农业部发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金[2017]50号），要求重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网+”现代农业等领域。
6、2017年5月24日和6月5日，财政部先后印发了《开展农村综合性改革试点试验实施方案》（财农[2017]53号）和《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办[2017]29号），决定从2017年起在湖南等省份开展农村综合性改革试点试验、田园综合体试点。
（二）农业领域PPP项目实施情况
依据财政部公布的数据，截至2017年10月末，纳入全国PPP项目库的项目共计14220个，纳入管理库（即处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核）的项目为6806个，总投资额10.2万亿元。其中，农业PPP项目的入库数量为155个，纳入管理库的数量为63个。同期，湖南省纳入全国PPP项目管理库的为4个，分别为湖南（长沙）现代农业成果展示区项目、湖南省湘潭市城区标准化农贸生鲜超市建设与运营PPP项目、吉首市中小水库及农田水利建设项目（农田水利）、湖南湘西国家农业科技产业园花垣核心区综合开发PPP项目，总投资额为57.1343亿元。除吉首市中小水库及农田水利建设项目（投资额度为5.4264亿元），其余三个项目均进入管理库。
二、农业领域实施PPP模式的难点
如上所述，我国就推动农业PPP项目的发展，出台了一系列政策，但实际落地情况不容乐观，究其原因，主要是如下几个方面：
（一）农业基础设施薄弱
俗话说：要想富，先修路。但我国对农业基础设施建设投入一直不足，政府财政对农业基本建设的投资力度也有弱化的趋势。因投入不足，农业基础设施普遍落后、老化陈旧，很难对农业生产提供持续的保障和促进作用，农业生产能力很难有大的提高。尤其是水利、道路等基础设施建设欠账太多，导致农业项目发展根基薄弱。若推广PPP模式，在项目包装时，政府有可能将很大一部分本应由政府提供的基础设施建设内容打包，加重了社会资本的投资成本，弱化了项目运营内容。
（二）农业项目投资大，投资收益率低
农业项目因其生物性、天然性的特点，其增长是以规模整合或自然增长为特点的，前期投入普遍较大，且农产品受自然条件制约程度较高，风险系数大。同时，农业企业收益率很难与新兴行业相比，如TMT、新材料等行业企业。后者可以小资金投入获取大收益，而农业产业很难有暴利的机会，其投资收益率较低。
（三）农业项目用地获取难，流动性低
农业项目用地一般使用的是农村集体土地，依据《物权法》第一百二十五条、一百五十一条、一百五十二条之规定，集体土地使用权存在土地承包经营权、集体建设用地使用权和宅基地使用权三种形式，前述权利可予以转让，但均具有相应限制，具体如下：一是依据《农村土地承包经营权流转管理办法》之规定，土地承包经营权可采取转包、出租、互换或者其他方式流转，其流转程序为，先由承包方和受让方向发包方提出转让申请，在发包方同意并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门后，由乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订，合同签订后，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份，最后，由当事人办理农村土地承包经营权证变更手续。同时，依据《土地管理法》第十五条第二款和《物权法》第一百二十八条之规定，若农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，且流转后的土地承包经营权，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。因此，若目标公司所取得土地原属于土地承包经营权的，则应当依据前述程序流转，并经批准后，依法取得土地承包经营权证。二是依据《湖南省集体建设用地管理暂行办法》第二十八条规定，宅基地连同地上建筑物，可以流转给符合宅基地申请条件的农村村民。可见，宅基地使用权可予以流转，但流转对象仅限于符合条件的农村村民。三是依据《湖南省集体建设用地管理暂行办法》第六、九、十、十一、十二条之规定，集体建设用地依法实行有偿使用，包括在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，依法办理了用地审批手续的新增集体建设用地，以及原依法取得的存量集体建设用地。集体建设用地有偿使用应当经本集体经济组织村民会议或者村民小组三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。且使用的每幅地块的范围、用途、年限和其他条件，需由集体土地所有者拟定有偿使用方案，报市州、县市区国土资源行政主管部门批准。经批准后，由土地所有者与使用者签订书面合同，并向市州、县市区国土资源行政主管部门申请办理土地登记。若将建设用地用于工业以及商业、旅游、娱乐等经营性项目的，还应当参照国有建设用地使用权公开交易的程序和办法，在县级以上人民政府指定的土地交易场所通过招标、拍卖、挂牌等方式公开进行。鉴于农村集体土地的流转存在诸多限制，所以农业项目用地获取困难，妨碍了社会资本的进入。
（四）农业项目融资难
社会资本进入农业项目，其需要对外融资，而农业项目融资渠道主要有以下几个：一是金融机构融资；二是通过合作基金会、股金会融资；三是新兴资本市场融资，但前述三个融资渠道均不通畅。首先，因农村过去的扶贫贷款、发展乡镇企业贷款、粮食生产基地贷款等欠本欠息严重，金融机构对农业项目的放款非常慎重。其次，合作基金会、股金会等融资信用机构，因受县乡镇政府的控制，高息揽储，随意放款，形成了大量的呆坏账，现已终止。最后，因农村和农业项目的收益一般都很低，其上市融资较为困难，而农村和农业的一部分资金又融入资本市场投资其他高收益产业，未促进自身发展。
三、农业领域实施PPP模式的解决方案
农业领域要推广运用PPP模式，应从如下几个方面进行突破：
（一）完善农业PPP的政策制度框架
一是要明晰农业项目参与各方的法律关系。严格按照法律和合同规定办事，围绕产权人和受益人落实项目“法人”，明确投资者、经营者、受益者三者关系；二是制定明确投资领域、准入条件、发起方式、项目申报流程、融资结构、运营管理、利益保障机制、投资回报实现途径等制度，调动社会资本参与投资的积极性；三是完善公共财政投入政策,加强对企业、农民的引导和支持。一方面，将各类农业投资规划向社会发布，鼓励社会资本依据规划发起设立农业PPP项目，可以平等申请财政支农资金，并予以适当倾斜；另一方面，由政府组织实施的农业投资项目，条件具备的鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与投资，政府部门重点监管好资金用途和资金绩效。
（二）创新农村基层设施建设方式
一是对农村基础设施应根据不同类别，选择差异化的建设方式。对公益性基础设施，比如大型水利项目、防洪工程、乡村道路、义务教育、科普教育设施应由政府投资，鼓励农民参与。政府可以直接投资，也可以发行一般债券，纳入一般公共预算管理，并对应特定税种收入偿还。对准经营性基础设施，如农村供水设施、田间水利设施、污水垃圾处理等，应以政府和社会资本投入为主，引导农民投入。地方政府可以发行专项债券融资，并列入基金预算管理，也可以对项目进行资本金注入、可行性缺口进行补贴；此外，还可以采取对出资农民投资补助，建立使用者末端付费机制的措施。对经营性基础设施，如农村的电力、通讯、网络设施等，应以企业投入建设为主；政府采取财政贴息、以奖代补和税收优惠政策予以支持，并不断完善现有公共定价制度。二是将农村基础设施与产业经营进行捆绑，实行一体化开发和建设，这样既能减少财政投入，同时又能引入社会资本的管护。
（三）推动农村集体土地的“三权”分置改革
农村集体土地流转不力已成为制约PPP模式推广、农村发展的重要因素。土地只有流转，才能在流转中体现它的价值，才能作为资产抵押，才能作为资产吸引入合作资金。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，吹响了三权分置改革的号角。但要推动三权分置改革，还需做好如下工作：一是修订相关法律法规，完成顶层设计。两办虽就三权分置改革出具了文件，但从法律渊源来看，其层级较低，且有关改革设计与现行法律法规存在冲突，因此，需对有关法律法规予以修订，消除法律障碍；二是进一步放活经营权。三权分置改革的核心问题在于保存农村集体土地所有权、农户承包权不动摇的基础上，盘活土地资产，经营权放活的程度直接影响到社会资本可否利用土地以及是否可作为资产入账。因此，可考虑彻底放开对土地经营权的流转限制，使其具有自由流转的特性，从而为社会资本合理利用土地提供条件；三是完善经营权评估体系。若放开经营权的流转，其必然涉及到价值的认定，若价值认定过低，必然损害农户的权益，而若价值认定过高，则难以吸引社会资本的进入，因此，经营权作为一种新型资产，应当设计相应的合理的评估体系；四是加快交易平台的搭建。通过搭建公开的交易平台，促进、规范经营权的交易行为，维护农户的合法权益。
（四）突破农业项目融资瓶颈
一是在放开农村土地经营权的基础上，通过政府引导，依法依规开展土地经营权抵押融资业务；二是通过政策性银行加强对涉农项目的扶持力度；三是经营性金融机构扩大在农村的覆盖面，加快分支机构在县域实现全覆盖，形成涉农贷款增速不低于其全部贷款的平均增速，涉农贷款项目数量逐步增加的趋势；四是加大农业保险扶持力度。明确政府每年财政预算在农业保险中的投入比例，提高省市级财政补贴比例，降低县级财政补贴比例，对农业银行、农村信用合作社等农业贷款行为予以补贴或进行风险兜底；五是对涉农项目简化审批流程，综合调配信贷资源，对于地方政府出台的财政贴息和风险补偿政策以及通过抵质押或引入保险、担保机制等符合条件的贷款，降低利率水平，同时，考虑农业生产周期的实际需求，放宽贷款期限；五是社会资本在健全法人治理结构、规范经营、提高信用等级的前提下，积极推动涉农项目在资本市场上的融资，通过发行公司债、PPN、资产证券化等方式扩大融资规模，提高融资水平。
（五）加大对农村PPP项目的技术支持
目前，我国的PPP项目，尤其是农业PPP项目还处于探索实施阶段，农业PPP项目实施方案的编制要比一般的农业投资项目更为复杂，技术要求更高，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、物有所值原则评估、风险分担机制设计等，亟需加强技术支撑力量建设。因此，一是应由政府主导，依托专业力量做好技术支撑文件的研究编制和评估论证；二是需引导中介机构，尤其是具有实施PPP项目实战经验的咨询机构、律师事务所开展农业PPP项目的设计。