作为人口众多的农业大国，农民、农村、农业“三农”问题始终是全党、全国工作的重中之重，是关系国计民生的根本性问题。党的十九大以来，党中央、国务院立足新时代“三农”发展新的历史方位， 对实施乡村振兴战略做出了顶层设计，提出坚持农业农村优先发展。中共中央、国务院 2018 年初印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称意见），《意见》要求，要集全党全国全社会之力，以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措，推动农业全面开放、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代乡村全面振兴新篇章。在国家对乡村提出振兴战略规划的时代背景下，省律师协会农村法律事务委员会为了更好地指导全省律师服务“三农”，借助“法润三湘”行动，组织人员深入湘中、湘西经济较为落后地区开展问卷调查，深入了解当前农业农村发展中存在的问题和农民生产生活上的困难，听取基层干部群众的诉求建议。通过实地调研，希望能创新完善乡村振兴战略的法律服务措施，研发农村治理规范化法律服务项目，帮助政府依法履职、防范法律风险，确保农村各项权利主体的合法权益不受侵犯， 同时引导律师更加积极主动地投入到乡村振兴的伟大实践中去。

一、精心组织，深入基层，全面调查

本次调研前，我委精心设计了调查问卷提纲，以求掌握详尽的、真实的信息，为制定详尽的法律服务措施奠定良好的基础。提纲内容包括：（1）关于乡村振兴战略落地方面的问题，包括政策、制度、举措等内容。（2）关于公共法律服务体系方面的问题，包括法律热线、法律援助、如法网等内容。（3）关于基层法律服务方面的问题，包括基层法律服务的内容和质量、政府法律顾问的聘用和经费保障、农村纠纷类型、法制宣传等内容。（4）关于农业产业结构、集体经济组织及土地承包经营和流转方面的问题。包括农村集体经济组织建设、农业产业结构调整、农产品的质量和销售、土地和宅基地的确权和颁证、土地承包经营和流转等方面的问题。（5）关于家乡建设方面的问题。

调研期间，我委各组深入基层进行了全面的调查，调查对象包括：（1） 乡镇书记或班子成员；（2）司法所长或工作人员；（3）村书记或村委会班子等成员；（4）村（居）服务律师；（5）农户、涉农企业（含种植大户、基层合作社）；（6）农民。调查方式包括：（1）实地调研，现场了解农村、农业、农民的真实情况；（2）召开座谈会，包括乡镇干部座谈会、村委会干部座谈会和农户及农企业主座谈会、农民座谈会，全方面、多角度地获取真实信息；（3）发送书面调查问卷。

通过调研，我委掌握了第一手资料，对基层农村法律服务现状有了一定的了解，并形成了此份调研报告。

二、农村基层法律服务渐成体系，问题仍多

根据调查问卷归类整理的情况，总的来说，在这些经济较为落后的地区，党和政府重视法治建设，这些地方的公共法律服务体系已经基本成型，形成了由律师、公证员、基层法律服务工作者、人民调解员组成的法律工作者队伍，为基层政府、村（社区）基层组织和广大农民提供便捷化的基础性法律服务。特别是近年来，通过“律师进村（社区）”和公共法律服务体系的全面推进，农村法律服务建设取得了较大的进展。然而，相比部分发达地区和农村日益增加的法律服务需求，这些经济较为落后的地区，在法律服务建设方面还存在很多的问题，通过归纳问卷调查，这些问题主要有：

    1. 土地纠纷凸显。从现场咨询的近 50 件案件中，超过 80%的案件为土地纠纷，大多数土地纠纷都是久拖未决的案件。从对司法所工作人员调研的反馈中也可以看出，土地纠纷在基层纠纷中的比重占到了 80%-90%，具体表现为土地权属、宅基地、征地拆迁、相邻权纠纷等，土地纠纷的凸显也直接导致了土地确权工作难度的加大。

2. 基层组织职能弱化。尽管《中华人民共和国宪法》第 111 条规定：“城市和农村按居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。由于各种原因目前基层组织承担的职能非常有限， 经济上难以组织生产，财权也大多开始由乡镇代管，自治权难以有效行使。在社会治理中更是如此，无法提供基本的公共服务，难以起到矛盾缓冲带的作用，将矛盾化解在萌芽状态，信访问题突出。

3. 法律顾问发挥的作用有限。部分乡镇、村（社区）虽然聘请了法律顾问，但只是流于形式，对法律专业人士处理矛盾和纠纷的能力持怀疑态度，发生矛盾和纠纷时，仍然采取行政手段调处，导致了一些上访和涉农恶性案件的发生。据了解，目前村（社区）一级法律顾问的聘用基本属于义务挂靠，律师主动服务的积极性并不高。

4. 法律服务不到位。目前，农村最突出的矛盾和纠纷主要是征地拆迁、宅基地、土地权属、邻里和婚姻家属等纠纷，法律工作者对这方面的业务介入较多，积累了丰富的经验，但对农村其他领域涉及的法律服务研究较少，比如帮助村民制订和修改村规民约；帮助村委会在行使自治权中解决程序规范和合法性问题；帮助集体经济组织制订管理机制和完善资产管理；帮助农户审查合同、完善土地流转程序； 帮助涉农企业、种植大户、基层合作社等新型农村经济组织代言产品销售、提供电商服务等等，在这些法律服务方面，法律工作者发挥的作用甚微，农户和新型农村经济组织还无法享受到律师和法律工作者提供的专业法律服务。

5. 认识不到位。一些乡镇、村级干部对法律的作用认识不够，在处理实际工作时，往往思想固化于人治、偏离法治方式的轨道，人大于法的现象仍然存在。一些村民对法律工作者特别是对律师的地位和作用产生了认识上的误区，以致于产生矛盾和纠纷时，不相信律师， 不相信法院，当矛盾和纠纷解决不了时，有的甚至采取用极端的方法去解决问题，这是当前农村社会不稳定因素增加的一个重要原因。

6. 宣传不到位。法治宣传教育不到位，很多流于形式，村民大多只初步了解一些法律条文，而熟悉法律、系统的掌握法律的几乎没有； 公共法律服务体系宣传不到位，虽然从上到下成立了公共法律服务中心、站、点，但大多数没有发挥应有的作用，村民知道如法网、法律援助、12348 热线的很少；法律工作者的作用宣传不到位，村民除知道法律工作者可以帮助他们打官司外，对于法律工作者的其他作用不甚了解。

7. 人员和经费保障不到位。农村公共法律服务人才严重缺乏，现有基层法律服务人员不能满足基层法律服务的需要。原来培训的“法律明白人”无法满足基层的需求，在目前大学生村官计划已基本搁置的情况下，如何引导具有法律专业教育背景的大学生去服务基层乃当务之急。尽管国家要求建立一村（社区）一法律顾问，但无经费保障使得律师和法律工作者履职积极性不高。一些基层调解人员因缺乏经费保障，长期不能参加培训，业务水平已完全不能适应新农村发展的需要。

三、农村基层法律服务应围绕需求，服务热点

通过调研，我委认为农村基层法律服务大有可为，除了传统的涉农法律事务尤其是诉讼法律事务外，以下几个领域是未来乡村振兴法律服务中的热点：

1、村（社区）法律顾问服务领域

司法部提出 2018 年底前在全国范围内基本实现村（社区）法律顾问全覆盖，这对律师行业尤其是年轻律师是一重大利好。尽管目前 多数地方并未纳入政府采购予以经费支持，但这已经引起了各方重视， 迟早会落实。律师深入基层一线，能接地气，能在资源资金向乡村聚 集所带来的业务蓝海里寻找各种机会，村（社区）法律顾问是非常重 要的平台。

2、集体资产管理服务领域

在参与调研的 10 人当中，大家一致认为在集体资产管理过程中需要有专业化的社会组织提供服务，律师是必不可缺的。在前期对集体资产的清产核资和股份制改造过程中有大量的遗留和疑难问题，需要律师发挥专业优势进行处理，后期对资产管理的过程中许多合法和规范性的问题都需要律师参与，律师在这块领域有很好的拓展空间。

3、农村土地流转服务领域

土地是农业生产最基本的生产要素，通过土地流转实现资源的优化配置是乡村经济和产业发展的关键所在。流转的规范合法性需要律师把关，农村集体建设用地的入市改革也会给律师带来一些不错的业务机会。

4、联合建房服务领域

湖南是继河北省后第二个鼓励农村城镇居民合作建房的省份，在浏阳也率先开展了相关土地改革。目前相关后续政策并不明确，但许多居住在城市的人已经开始进行尝试，非常需要律师为其把控风险，

律师在这个领域大有可为。

    5、农产品销售服务领域

    农产品销售领域有很多需要律师参与的地方，比如合同签订、货款催收、品牌维权等，在解决农产品公信力这一销售瓶颈问题上，律师也是可以发挥不少作用的。在充分进行尽职调查和风险控制的前提下，律师代言农产品可以有效提升农产品的附加值，不仅可以精准扶贫帮助农民群体，提升律师群体的社会形象，也有利于推动诚信社会的构建。

    6、涉农项目对接服务领域乡村产业振兴基本都是通过项目的方式来具体落地，如政府层面在主推的美丽乡村和特色小镇项目，律师可以提供项目的常年和专项法律服务，民营企业和资本在进入乡村项目的投资过程中更需要律师为其提供全方位的法律服务。

四、农村基层法律服务应全面展开，服务乡村振兴

通过调研，我委认为，实施乡村振兴战略需要法治保障，我省广大律师应找准在乡村振兴中的角色定位，勇于肩负起时代使命，深入到乡村振兴的一线和实践中去，从以下几方面全面展开农村基层法律服务工作：

1、律师应积极参与普法宣传，以提升基层干部和村民的法律素养为己任，引导基层干部和村民增强尊法、学法、守法、用法意识。

广大律师应以基层干部和村民对法律知识的需求为导向，在农村深入开展法治宣传教育活动，大力宣传以宪法为核心的社会主义法治。只有全体基层干部及村民的法律意识、知识水平提高了，才能切实实现依法行政、依法执法、依法自治，理性表达合理诉求，才能养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行为习惯，才能将乡村振兴纳入法制化轨道。

2、律师应积极参与各类公共法律服务活动，满足基层特别是经济较为落后地区村民对法律服务的需求。要着力打造农村三级公共法律服务平台，要做到村（居）级公共法律服务平台实现全覆盖。要对现有的“12348”公共法律服务热线升级，受理法律咨询、法律服务、纠纷解决、法制宣传、法律援助、服务投诉等，打通服务群众“最后一公里”，实现服务对象上的全覆盖。要探索建立专门的公共法律服务网站，开展网上法律服务活动，让群众足不出户就能享受到高质量的法律服务，使互联网成为提供和宣传公益法律服务的有效阵地，解决交通不便的山区和经济落后地区村民寻求法律服务困难的问题。

3、律师应积极对接相关职能部门做好法律服务乡村振兴的保障工作。湖南律师参与公共法律服务活动服务乡村和基层的补贴普遍偏低，甚至有的活动没有补贴，或没有明确补贴的标准，尤其是律师参与调解和参与村（社区）法律顾问服务，很多地方都是义务劳动，严重影响律师参与的积极性。关于村（社区）法律顾问的经费保障问题， 目前司法行政主管部门和律师行业的人大代表、政协委员都在呼吁， 也已经引起了社会各方的重视，有望在不久的将来能得到落实。但引导具有法学教育背景的大学生群体深入乡村振兴实践一线目前还没 引起足够重视，如果选调或选拔具有法学教育背景（尤其是通过司考、法考的）的大学生或年轻律师担任大学生村官和乡镇干部能提高基层组织的决策水平，把许多问题化解在萌芽阶段，也能更好地参与普法和提高基层干部和老百姓的法律意识，缓解基层法律专业人才紧缺的现状。

4、律师应加强乡村振兴重点领域法律问题研究和实践，尤其是农村土地流转领域法律服务研究和实践工作。从各地方政府的实践来看，“土地流转+产业”的乡村振兴模式，已成为乡村振兴工作最有效的方式之一。土地流转是乡村振兴工作的基础，应加强在该领域的研究和实践。土地是农民手中最重要的资产，乡村振兴工作的过程中， 应有效精准的盘活土地这一重要资源。通过土地流转，把土地向致富能手和龙头企业流转，农民通过培训到企业打工，实现由农民向产业工人的转变，通过土地流转收入、打工收入和企业分红，提高农民收入。同时土地流转和规模经营是农业现代化的前提条件，也是实现社会分工和专业化生产的基础。因此注意土地流转过程中的法律风险， 创新土地流转方式对于当下乡村振兴工作的意义非凡。

我们综合实地考察，就为农村土地流转领域提供法律服务提出如下几点建议：（一）农村土地承包经营权的规模流转符合现行法律和 政策，同时工商资本下乡参与农业规模化经营本身也不存在法律障碍， 应积极鼓励和依法有序的引导农村土地流转工作。（二）土地确权是 土地流转工作的基础。不少地方存在“一家三五亩，散落七八处”的 情况，加上土地权属不清，容易引起纠纷，使不少农民对土地流转有 一定抵触，给“土地流转+产业发展”造成一定阻碍，应结合广大农 村地区实际，加强土地确权领域法律服务工作。（三）农村土地流转 改革的核心是集体建设用地流转改革，乡村振兴工作的过程中，要善 于借助集体建设用地流转改革的政策和环境，结合当地实际，让农民 真正享受到土地改革释放的红利。因此，需要加强对建设用地流转的实践和研究，尤其是“直接入市”和“增减挂钩”两种改革模式的法律服务工作。（四）目前国家正以“两权”抵押贷款为核心，全面启动农村金融改革。乡村振兴的工作中，光国家资金的支持是远远不够的，需要“唤醒”农村资源，尤其是土地资源，让其可以融资，让这些静态的生产要素变成动态的“金融资产”，帮助农民实现自我发展。因此，如何有效地利用农村金融改革促进“乡村振兴”工作，需要深入研究和实践。

5、律师应积极推动农村法律服务体系的建设和发展。以律师协会组建专业巡回讲师团为契机，组织提供涉农法律服务的律师加强专业领域的学习和研讨，提高律师服务基层的专业能力和水平。要扩大法律服务的范围，要借助一村（社区）一法律顾问制度的建立，帮助村（社区）加强自治体系建设，完善村规民约，保障村民自治和农村集体经济组织资产管理的落实；要借助土地确权和颁证的机会，帮助农户理顺各方法律关系，完善土地承包和流转合同，解决历史遗留问题，消除纠纷隐患；要及时为农户、涉农企业、种植大户、基层合作社这些新型农村经济组织提供全方面的法律服务，帮助制订、审查合同，帮助解决土地承包和流转过程中存在的问题，帮助代销产品，帮助清收货款，依法维护这些新型农村经济组织的合法权益，解除他们的后顾之忧；要不断总结法律服务工作经验，及时反映社情民意，要加强对乡村振兴法的研究，尽快推动乡村振兴法的制订和颁布实施。

6、律师应积极参与全国范围内的行业交流，学习先进经验，引 进成熟的法律服务产品，同时也可以鼓励湖南律师走出去做大做强。法律服务产品的研发需要投入大量的人力物力财力，这不是一般的律 师和律所能承受的，另外研发如果不关注外界动态的话也会闭门造车， 因此湖南律师需要积极参与全国范围内的行业交流，就法律服务产品的研发行业互通有无，做得好的领域湖南律师可以做技术和模式输出， 相对滞后的领域湖南律师也直接引进先进模式，在满足市场需求的同 时可以创造价值，同时提升律师行业法律服务水平。

7、律师应根据湖南特点设计法律服务产品满足和开拓市场需求， 探索新路径。乡村振兴领域许多改革都在展开，浏阳率先开展了相关 土地改革，湖南也是继河北省后第二个鼓励农村城镇居民合作建房的 省份，广大律师可以根据新形势和当地实际从建设性开拓者的角度探 索法律服务的新路径，以法律服务为核心横向做综合型咨询服务的延 伸，纵向深耕细作做重点领域的规则和标准设计，整合资源，在律师 提供服务的同时也能让律师分享到发展的红利和成果，实现包括农民、基层组织、律师、政府、社会在内的各方多赢的局面。可以通过试点 探索律师服务乡村振兴的新路径，试点成功后可以在全省乃至全国推 广。

8、律师应积极参加司法行政部门和律协组织的服务乡村和基层的社会公益活动，勇于承担社会责任，提升律师职业的整体形象。“法润三湘”志愿者活动在社会上已有了良好的反响，今后仍可继续开展和参与此类公益活动，为全面推进依法治国建设社会主义法治国家做出更大的贡献。

综上，积极服务乡村振兴实践，是时代赋予我们律师义不容辞的责任，律师行业也将迎来良好的发展机遇，为此，广大湖南律师应当开拓进取，砥砺前行，做乡村振兴的实践先行者，为振兴乡村和实现中国民族的伟大复兴而努力奋斗。

湖南省律师协会农村法律事务专业委员会