摘要：我国自然资源督察体系从单一资源要素督察发展至自然资源全要素督察阶段。当前，自然资源督察制度存在未形成全资源督察合力、自然资源领域监督重叠、自然资源督察手段和对象受限等制度困境；进行深入分析，自然资源“所有者”“监督者”职责不明、行业管理与要素管理内置矛盾、空间规划存在冲突、规范依据和权威效力缺失是其成因。为了进一步完善我国自然资源督察体系，需要构建统一高效的多层级督察机制，明确自然资源督察与生态环境保护督察的差异化定位、加快自然资源督察法治化进程。
关键词：自然资源督察；生态保护；职权配置
作为一种高效而成本低廉的监督模式，督察制度主要通过中央政府设立常设或派出机构监督和制约地方政府。十九届四中全会后，资源和生态领域的生态文明体制改革形成了自然资源主管部门和生态环境主管部门分工合作的格局，中央生态环境保护督察和国家自然资源督察制度分别通过党内法规和国家立法授权予以建立。经过生态文明体制改革的引领，自然资源督察由单一要素督察转型为统一自然资源督察，相应的督察范围和工作方式由《土地管理法实施条例》予以明确，地方政府督察职责的政治责任也予以确认。然而资源督察力量分散、督察领域重叠、督察效力有限成为当前自然资源督察的突出问题。为了解决上述问题，有必要深入剖析当前生态保护管理体制的不足之处。本研究以“山水林田湖草沙”生态系统整体保护和系统治理为目标，分析资源督察领域职责不清，权威效力不足、督察规范依据缺失等问题，并借助“执行-监督”理论，在法治轨道上构建理想完善的自然资源督察制度。
一、自然资源督察制度的产生背景、发展历程与基本功能
（一）自然资源督察制度的产生背景与发展历程
我国自然资源督察可根据其覆盖内容范围的差异分为如下两个发展阶段：
1.单一资源要素管理时期：按行业设立的各类资源督察
这一时期，依据资源特性和管理机制不同，资源督察的产生背景有所不同。第一类是矿产、森林、草原等资源督察，体现为专门行业化的特点。基于自然资源的稀缺性导致的竞争性使用，行业主管部门建立了垂直的监督机制，以减少自然资源无需使用带来的负面影响。第二类是土地督察，产生于经济发展与耕地保护的激烈冲突背景之下：世纪之交，分税制改革推动“以土地谋发展”成为地方政府的主要任务；同时，粮食安全战略要求实施“最严格的耕地保护制度”；此外，土地管理省以下垂改进一步减少了中央对省级政府的有效监督和制约。 2006年，国务院实施了以各级政府为主要督察对象的土地督察制度以减少土地违法行为，落实耕地保护制度。这两类资源督察虽有差异，但是均为仅针对特定资源要素的督察，忽视了各类资源生态与经济价值的整体性。
在上述背景下，不同种类的自然资源因其特性和开发利用方式催生了分行业资源管理体制，并形成了围绕资源要素的立法传统。这一时期，不同资源领域的垂直督察机制相继构建（见表1），各督察机制虽然权力来源、督察方式等方面有所差别，但其均是对地方“块块”横向管理体制的补充，是中央和上级督察指导地方的体现。其中，由国务院高规格授权创设的土地督察制度尤为重要，是自然资源督察的主要前身。
这一时期的分要素自然资源行业督察发挥了其特定的生态环境保护作用。生态文明理念提出以前，中央通过设定地方政府政绩考核目标，掌握人事任免权以追求经济的高速发展，使得经济发展成为政府工作重心，忽视了资源和生态环境保护，导致了资源无序开发、生态系统服务功能减损等问题，而自然资源分要素督察则在这一阶段对其进行了有效遏制。
2.自然资源统一开发保护时期：自然资源全要素督察
有的单一要素督察管理模式已经无法适应生态文明建设进入“五位一体”总布局后的相应要求，模式弊端日益凸显。单一要素的自然资源管理模式忽视了生态系统的整体性并损害了生态系统服务功能。同时，跨领域综合性督察趋势在域外逐步显现，如荷兰在机构调整后的同一督察将空间规划、环境、房屋建设等一并纳入。在这一背景下，统一各类自然资源开发保护的自然资源督察应运而生。机构改革后，新的自然资源部职能发生了转变，由原国土部的土地开发与管理转向各类自然资源的开发保护，并作为生态环境的协管部门承担一定的自然生态监管职责，自然资源全要素督察由此建立。
这一时期，自然资源督察制度获得了极大的丰富与发展。其一，内容获得了较大的丰富，从针对土地扩展至各类自然资源，且囊括了原土地督察未包含的内容，如督察党中央、国务院有关自然资源的方针政策、决策部署的落实。其二，机构建制也发生了重大转变，中央层面设立自然资源总督察，作为自然资源部的内设机构；地方层面改组原土地督察局，设立九大自然资源地方督察局，以确保督察工作得以全面深入开展。其三，督察范围极大扩展，将“各级地方政府”纳入对象范围内，从原仅针对“省级、计划单列市人民政府”到深入基层，形成了覆盖全国数千个县级单位的督察网。此外，手段与方式进行了更新与完善，“按照有关规定对地方政府负责人开展约谈，移交移送问题线索”等多种手段纳入。
（二）自然资源督察制度的基本功能
第一，实现资源有序开发保护。以“生命共同体”理念为总遵循，注重平衡自然资源要素保护和生态整体保护，覆盖空间规划、自然保护区及生态保护修复等多方面，为资源有序开发保驾护航。第二，促进资源和生态领域治理体系和治理能力现代化。与科层制模式的自然生态监管和行政执法活动不同，本文讨论的督察除中央矫正地方政府“偏离失控”行为的功能外，能够实现原有制度难以达到的生态文明治理效果，除落实国家战略和法律以及“基层渗透性权力”外，推动生态文明治理制度化构建，达到“低专断性权力—高基层渗透性权力”的治理格局。自然资源督察能够推动生态文明建设，促进资源和生态领域治理体系和治理能力的现代化。第三，具有外部性的社会功能。其一，以山、水、林、草等要素为载体，实现生态系统的整体性保护；其二，以自然资源为载体，一手抓资源安全，一手抓生态安全，双管齐下，实现总体国家安全观的目标；其三，发挥制度社会效能，通过履行资源、国土开发职责，实现自然资源和国土空间的有序开发利用格局，从而推动社会的高质量发展，实现绿色发展转型，助力“双碳”目标。
二、自然资源督察制度的困境及成因
（一）自然资源督察制度的困境
1.自然资源督察尚未形成自然资源全要素督察合力
第一，当前的自然资源督察尚未整合原派驻地方的督察力量。原有管理体制下，我国设立了9个国家土地督察局、3个国家海洋局海区分局、15个森林资源监督（专员）办事处、草原监理中心及监理站。这些地方派驻督察力量符合本文“督察”含义，建制上也已划入自然资源部及其代管的国家林业和草原局，但当前的自然资源督察尚未将这一上千人的力量纳入其中。当前，九个自然资源地方督察局实质只是原有土地督察局上改挂了牌子；且由于我国行政管理体制的特性，部委对于代管的国家局仅具有形式上的“组织联结”关系，森林专员办事处、草原监理中心隶属于国家林业和草原局，内设的自然资源总督察办无法有效调动相关专业资源监督派出机构。第二，由于工作惯性，实践中督察目标和人员的认识尚未从土地督察转向自然资源全要素督察。如发布的典型案例鲜见有关林、草、湿地等资源督察内容，未深刻把握整体性要求，依旧聚焦于原土地督察的相关土地违法、矿山修复等内容；再如地方督查局工作人员的督查内容显示当前的工作重点依旧是土地督察、实务中一线工作人员的认识依旧将自然资源督察视为土地督察等。
2.自然资源领域存在监督重叠
第一，自然资源和生态保护领域部门监督重叠。依据《三定方案》和《责任清单》，可以发现自然资源部、国家林业和草原局以及生态环境部在生态和资源保护职责上存在重叠问题。首先，三部门均负有生态保护职责。自然资源部统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责；国家林业和草原局通过资源监督的方式履行生态保护职责，如监管林草湿地资源、自然保护地等；生态环境部则履行生态保护的“指导协调和监督”职责，如监管生态保护红线、生态保护修复工作等。其次，资源和生态保护制度的监督存在重叠。空间规划和用途管制、生态保护修复、自然保护地不仅是自然资源部及林业和草原局的监督职责，生态环境部也同时监督这些制度的实施。再次，各类自然资源要素存在重叠监督。仅具有专业性的土地和矿产由自然资源部专门管理监督，此外的其他自然资源如水、森林、草原、海洋、野生动物等，均受到三部门的多重监督。
第二，自然资源督察与中央生态环境督察的督察领域和内容重合。比较分析《中央生态环境保护督察工作规定》以及《三定方案》，其重叠具体表现如下：其一，重大生态问题方面。两类督察均负有重大生态问题的相关职责，且二者均未界定何为“生态保护重大问题”。其二，生态保护修复工作方面。自然资源督察对生态保护修复的职责体现在其需监督自然资源开发利用中相关内容的落实，而中央生态环境保护督察则对生态保护修复负有总体协调和监督职责。其三，对国土空间规划及实施的多重督察。国土空间规划的编制和实施是自然资源督察的重要职责，“三区三线”是其工作依托；而生态环境督察不仅将“高质量发展和减污降碳的经济体系优化升级、国土空间优化布局”纳入督察内容，“三线”中的生态保护红线也是其工作重点。
3.自然资源督察手段和对象受限
其一，技术层面的体制障碍。传统土地督察领域拥有以卫星遥感影像数据为主，无人机监测、数字督察系统、国土调查数据库为辅的完善技术手段，囿于自然资源要素分割管理的体制和法律障碍，其在自然资源督察应用中受限。其他自然资源要素领域也存在这一弊端。在如今的信息时代，数据信息的重要性不言而喻，对资源与生态监测管理而言也是如此，然而，自然资源督察中技术手段的运用却因体制分割受到极大限制。其二，配套问责机制不完善。《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》要求自然资源督察机构对挂牌督办案件进行督察，将自然资源督察的工作对象扩大到了个案，但个案督察并未配套相应的问责机制，难以将责任落实到具体的政绩责任人上。其三，督察对象层级低，未纳入各级党委。一方面，由于当前督察对象的限制，仅注重市县政府而忽视了对省级政府及其所属部门的督察效力，限缩了督察范围，难以形成对资源违法行为的威慑效力。另一方面，环境、资源两大领域的“党政同责”已经确立，中央生态环境保护督察因此快速取得成效，而自然资源督察尚未引入，遏制了督察成效。
（二）自然资源督察的制度困境的成因
1.自然资源“所有者”与“监督者”职责仍需界明
一方面，自然资源部既是自然资源资产的所有权人，又是各类自然资源开发保护的监督者。目前，专门监督自然资源的独立部门尚未设立，由自然资源部及其代管的国家林业和草原局行使监督职能。另一方面，生态环境部以各类自然资源为载体对生态系统进行监管。当前，在自然资源资产“所有者”已然明确的情况下，其“监督者”却分散在不同部门，难以实现自然资源督察在保护自然资源整体性方面的效能。
2.自然资源行业管理与要素管理的内在矛盾
以森林、草原等为代表的行业管理与以土地管理为代表的要素管理规制逻辑不同，存在潜在冲突。且自然资源开发利用中的特性问题是传统自然资源立法的主要目的，保障粮食安全和经济发展则是土地管理的中心要务，两者都未充分考虑资源开发利用中的各类关系，难以实现生态系统的整体性保护。
3.空间规划存在各种冲突与问题
其一，空间规划中生态空间与农业空间存在冲突。原属不同部门规划职能经整合形成了当前的空间规划，其中，原属原国家发改委、原环保部的主体功能区、生态红线职能在整合过程中，未充分考虑各方面相关利益。其二，从技术层面来看，“三区三线”的双评价机制与原生态红线的机制不同；其三，在空间规划和原生态红线的关系上，各地理解差异大，处理方式不尽相同，体现在各地出台的相关管理规范中，相应的管控效力、编制模式、责任承担等呈现较大差别。
4.规范依据和权威效力的缺失
一方面，体系化的规范依据缺位。当前，自然资源领域尚未出台完善的规范依据，仅有一些存在于效力位阶低的规范性文件中的零星规定，机构改革后，仍未出台相关的法律法规或部门规章。另一方面，自然资源督察领域政治权威缺失，《三定方案》授权自然资源地方督察局督察省级及以下各级政府，但是未能匹配相应的政治保障和权威，导致了督察对象层级低、成果弱的问题。反观中央生态环境保护督察，形成了体系化的督察规范依据；且2015年后，“最高政治权威”纳入，获得领导小组成员的高配，在完善的规范体系与中央权威的双重驱动下取得了显著成效。
三、完善自然资源督察体系的相关建议
（一）构建统一高效的多层级督察机制
1.整合分散的自然资源督察队伍
囿于督察队伍尚未整合的约束，短期内协同督察是最佳方式。中央层面建立统一的协调机构，以自然资源总督办为总协调；地方层面要将各类督察派驻队伍整合，充实自然资源督察力量。将海洋、森林、草地等督察力量纳入自然资源督察队伍中，以督察计划为手段，以规范性文件为保障，将其纳入各类例行和专项督察，形成统一的集线索收集、问题反馈的制度化工作机制，
长期来看，整合当前自然资源领域分散的各条督察队伍是最终目标。由自然资源部代管的林草局具有高度的独立性，且森林专员办事处、草原监理中心也已实施相关改革，增加了其他职能。在此背景下，关键是整合各类资源督察力量，首先要明细各个派出机构的各种职责划分，再梳理出其中针对资源监督的相关职能部门，将此类内设机构转化入自然资源督察之中。同时，技术层面上整合相关数据资源，建立统一的自然资源数据大平台，并将各类自然资源管理技术手段应用至自然资源督察中，如卫星遥感、地理信息系统等。
2.完善省级自然资源督察机制
当前，多个地方实践在督察的手段、形式、跨部门合作、权责清单等方面取得了一定的改革成果，20多个省已经建立了省级自然资源督察或类似机制。但是，这类省级督察机制探索处于起步阶段，尚不成熟，在诸多领域尚未达成统一，如督察对象、机构建制等。因此，首先应当在中央层面明确省级督察机制，制定相应的规范依据，规定相应的机构设置、职责职权等内容；其次，精准角色定位。省级督察拥有特定的层级优势，一方面，要做好对上衔接工作，确保中央自然资源督察发现的相关问题、线索、做出的整改能够得到真正落实；一方面，要做好对下兼容覆盖工作，落地基层，形成包含县乡政府的全方位、低层级、大范围督察。
（二）明确自然资源督察与生态环境保护督察的差异化定位
过程论的国家权力分工力量区将决策者、执行者、监督者予以区分，强调了“执法权”与“执行法律监督权”的划分。在这一理论的指引和维持现行部门设置的条件下，能够明晰资源领域相关部门的职责划分，尤其是“执行-监督”职责，从而实现两类督察的差异化定位。
1.厘清资源和生态保护领域相关主管部门的监管职责
以生态系统整体保护和系统治理为遵循，自然资源开发保护的手段包含空间规划、自然保护地和生态修复等，结合过程论的权力分工理论，可以明确相关部门的监管职责。第一，空间规划中，自然资源部门监督城镇开发边界及耕地红线的实施，生态环境部门监督生态红线的实施。第二，自然保护地体系中，由于当前这一体系由各级各类自然保护区和国家公园组成，各国家公园试点有专门监管机构，而相应的自然保护区的管理和监督职责需要厘清。由林草局负责自然保护区的日常管理工作，生态环境部门则应逐步退出，转而承担相应的监督职能。第三，生态修复中，一方面，自然资源部门制定的生态保护修复规划要衔接生态环境部门制定的自然退化防治规划；另一方面，自然资源部门及林草部门执行生态修复，而生态环境部门则负责相应的监督和生态修复规划的落实。总体而言，自然资源部门监督资源开发利用、国土规划实施，执行生态保护修复和自然保护区管理工作；而生态环境部门则监督相应的生态空间、生态红线、生态保护修复以及自然保护区工作。
2.明确两类督察工作内容
在厘清资源和生态保护领域主管部门的监管职责基础上，应明确划分两类督察的工作内容。自然资源督察领域，基于自然资源部门习惯于采纳体现“职能特征和质量因素”的分要素管理考核指标的工作传统，利用资源督察优势，一方面，应该全面监督各类自然资源保护和利用、“三区三线”中城镇开发边界及永久基本农田领域，落实国土空间开发中控制红线，切实维护自然资源整体保护；另一方面，在生态保护修复、保护区管理方面，明晰职责，仅督察地方政府相应的法律执行情况。中央生态环境督察领域，为了克服部位代管国家局高度独立、沟通不畅的固有问题，发挥其生态功能整体性监督和维护国家生态安全的效能，无需督察特定资源要素的具体破坏，而应督察“三区三线”中生态保护红线及生态保护修复落实，实现重要生态功能区的督察全覆盖。
（三）推进自然资源督察法治化
1.加强自然资源督察的效力与权威
为了实现自然资源督察规范的体系化，专门立法是必然之举。第一，提升规范效力位阶。当前自然资源督察规范层级低、效力弱，因此，可以借鉴目前实施效果好的中央生态环保督察的成功经验：参照其工作规定制定《自然资源督察工作规定》（下简称《规定》），依据《中国共产党党内法规制定条例》授予党内法规的地位，使之获得党中央和国务院的双重授权。第二，引入党政同督。在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》及领导干部自然资源资产离任审计等改革推行的背景下，将督察对象扩大到各级党委，衔接督察问责、线索移送与上述制度。第三，提高督察问责的权威层级，汲取自然资源督察“挂牌督办”、 中央生态环境保护督察“社会主义法治巡视”特征等成功经验，推动自然资源督察工作开展，如由省部级以上领导担任督查组组长以提升督察权威效力，明确工作开展名义，以中央或自然资源部进行皆可。
2.完善自然资源督察运行的制度规范
为了保障自然资源督察制度的高效运行，应当完善相关的规范。第一，明确的自然资源督察主体。根据相关规范依据以及实践经验，督察主体明确为国家自然资源总督察办公室及派出督察局。第二，丰富的督察手段与方式。如采取例行督察与进驻督察相结合的方式，能够保障督察实效，形成督察威慑。第三，完备的督察程序与合理的督察权限。结合当前督察实践经验，完善专项、例行、日常督察的相应权限和问责程序，并依据生态效益将其纳入经济社会发展评价体系的要求，与被督察对象的考核奖惩相挂钩。第四，妥善处理与相关考核问责制的关系。如督察移交移送、问责施加的党纪政纪责任与森林资源目标责任制、矿产资源规划目标管理责任制的关系，避免重复追责。同时，需要协调与生态环境督察的相互关系，制定相应的证据、线索移交衔接规定等。
小 结
自然资源督察是实现生态系统整体性保护的有效手段，也是生态文明建设的重要一环。当前自然资源督察制度仍需完善，其在机构建制、职责划分、权威层级等多方面尚存弊端，应厘清生态环境和自然资源领域的各部门职责划分，明确两大督察的目标职能，构建“中央-省”两级督察体系，引入党政同督、领导干部绩效考核增强权威层级；同时，为了实现各类自然资源的整体督察，实现“山水林田湖草沙”生态系统整体保护和系统治理，自然资源督察需要在法治轨道上推进完善。