摘要：行政备案是行政主体行使行政职权的一种行政行为，其功能主要是对公民、法人或其他组织特定事项存档备查，以便于行政管理和监督。从事特定活动经备案后一定程度上具有向社会公示的效果，但行政备案不具备创设资格和权利的法律效力，不对行政相对人行为作出法律地位和法律关系的认定。行政备案中，相关利害关系人是否可以通过法律手段实现权利救济不能一概而论，当备案行为具有行政法意义上的约束力，并对行政相对人或他人权利义务产生实际影响时，当事人应当可以通过行政复议或行政诉讼获得救济。
关键词：行政备案；行政行为；法律效果
近年来，随着我国行政审批制度改革深入推进，行政许可事项大幅减少，而行政备案作为一种行政管理手段被广泛运用于行政管理领域，但我国目前没有专门的法律、行政法规对行政备案作出规定，因此加强行政备案规范化、法治化建设也变得日益重要。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出要“研究制定行政备案条例”，可见，加快推进行政备案领域的立法，规范行政备案行为，是当前完善行政程序制度，推进政府治理规范化、程序化、法治化的重要内容之一。
一、行政备案的概念
现行法律、行政法规未对“行政备案”作出界定。地方规范性文件方面，《广州市行政备案管理办法》将行政备案规定为“行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为”，《河北省行政备案管理办法》规定为“行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，依法接受公民、法人或者其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将备案资料存档以备事后监督的行为”。而在理论界，有观点认为，公民、法人或其他组织依法报送与行政管理有关事务的材料进行备案，是一种“程序性事实行为和行政法律制度”；也有观点认为，行政机关依法要求公民、法人和其他组织报送与行政管理有关的材料，是“行政机关的规制手段之一”；还有观点认为，相对人事后用书面形式向行政机关提供有关信息，仅是一种“告知性行为”；多数观点认为是一种程序性的事实行为。本文认为，行政备案是指公民、法人或其他组织（下称行政相对人）依法向行政机关或者法律、法规授权的组织（下称行政主体）报送与行政管理相关事务的备案材料，行政主体对报送材料存档备查的一种程序性事实行为或行政法律行为，是行政主体行使行政职权的一种行政管理方式。
二、行政备案的分类与功能
鉴于目前对行政备案的内涵、程序等没有统一的规范，且法律、法规、规章及其他规范性文件均存在设定备案事项的情形，行政备案的法律效果往往难以清晰界定。根据当前实践中行政备案的不同情况，大致可按以下情形分类：按有关活动的实施先后，可分为事前备案和事中事后备案。按备案行为的性质，可分为告知性的备案和监督性的备案：前者旨在传递信息，为行政管理和决策提供服务；后者则为实现监督检查提供事实基础，目的在于事后监督。按备案是否具有强制性要求，可分为强制性备案和任意性备案：前者要求相对人须按规定时限、程序和材料等进行备案，如《机动车登记规定》第23条、第78条规定机动车所有人变更联系方式应当在变更后30日内申请变更备案，否则可能面临警告或罚款；而任意性备案不对是否备案作强制要求，如《民法典》第706条规定，租赁合同未办理登记备案手续的，不影响合同的效力。根据行政机关对备案的处理情况，又可区分为仅形式审查的备案和出具审查意见的备案：对于告知性、任意性备案，一般仅作形式审查，在材料完备时出具备案回执或凭证；对于强制性、监督性备案，一般应出具明确书面意见，如同意备案通知或无异议函等。
不论属于以上哪种情形，行政备案行为一般具备行政性、程序性、公示性等特征。行政性体现在行政备案是行政主体行使行政职权的行为，备案对象是与行政管理有关的事务。程序性体现在备案事项不属于经许可才可从事的活动，不必然对后续行为产生法律效力，特别是不能以备案替代许可或以备案变相实施许可。公示性是指行政主体将行政相对人报告的资料存档备查，不仅为事后检查监督提供资料，一般还应接受社会监督，面向社会公开或可接受公众查询。结合以上特征，行政备案可发挥如下功能：一是获取信息，这是行政备案的基本功能。行政相对人向行政主体提交相关材料，为实施行政管理提供信息基础，为后续行政决策提供参考。二是强化监督，为行政监督检查提供支撑。行政机关可对照备案情况，监督检查相关行为是否合乎法律法规，不符合则可能面临采取监管措施或行政处罚，此时备案材料为行政监督提供了前置基础。三是信息披露，为管理服务提供信息指引。行政相对人向主管部门进行备案，有关利害关系人可以查询或申请获取备案信息，此时，行政备案有信息披露和保护公众利益的作用。
三、行政备案的行政法律效力
实践中行政主体对于相对人报送材料的处理情况各不相同，当行政机关未在规定期限内受理备案申请，或行政相对人提交的材料不真实、不合法时，双方各应负有怎样的责任并不清晰。对于行政备案的行政法律效力，本文从以下方面进行分析：行政备案行为是否导致利害关系人相关权利义务关系的产生、变更或消灭，因行政备案产生争议时行政相对人或其他利害关系人可否通过行政复议、行政诉讼实现权利救济，备案材料不具真实性或合法性导致他人权益受损以及不按规定进行备案时行政相对人应承担何种责任。
（一）行政备案对各方权利义务的影响
作为一种行政管理方式，行政主体在实施行政备案过程中应当依法履职，而备案行为则可能对行政相对人及其他利害关系人的权利义务产生相关影响。一是行政备案制度可以规范行政主体的行为，限制行政主体的权力。行政主体必须依照法律法规履行职责，及时受理行政相对人的申请。没有正当理由，拒绝、拖延办理或有其他违反程序性规定行为的，可能要承担相应行政责任。二是行政备案能够约束行政相对人的行为，产生规范行政相对人的效果。行政备案是否导致行政相对人相关权利义务关系的产生、变更或消灭，根据具体情形往往有所不同，如：对于任意性备案，其属于程序性事实行为，一般不对行政相对人的权利义务产生直接影响；对于强制性备案或者备案属于法律法规规定必经程序的情形，行政备案制度能够有效规制行政相对人的行为。强制性备案往往是在特定领域的特殊要求，如《环境影响评价法》第31条规定了建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表将面临五万元以下的罚款，《银行业监督管理法》第45条也对银行业金融机构从事未备案业务活动的行为设定了罚则。需注意的是，无论哪种情形，备案本身并未新创设资格和权利。三是备案行为存在导致权益受损害的可能。备案行为虽然不创设新的资格和权利，但存在间接导致行政相对人或第三人合法权益损害的可能，将对行政相对人及可能的第三人的权利义务产生实际影响。
（二）对行政备案导致权益受损害时的救济
从前文关于行政备案的概念、分类和功能来看，行政备案通常不以产生特定法律后果为目的，但是当备案行为直接产生有关权利义务的法律效果时，该行为属于新修订的《行政复议法》第11条中关于行政复议范围的行政机关“其他行政行为”，当事人可以申请行政复议。而根据《行政诉讼法》第2条，公民、法人或者其他组织认为“行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”有权向人民法院提起诉讼，而此处的“行政行为”既包含行政法律行为，也包含行政事实行为，只要该行为造成公民合法权益受到侵害，就应当具有可诉性。如在最高人民法院发布的指导案例“戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案”中，法院作出的行政裁定认为，建设工程消防验收备案是对建设工程消防设施质量监督管理的最后环节，备案结果中有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，是消防行政机关的具体行政行为，备案手续的完成能产生行政法上的约束力，故备案行为是可诉的行政行为。又如，在2017年度广东法院行政诉讼十大典型案件陈某某等六人诉禅城城建局一案中，法院认为，陈某某等六人因不服第三人某居委会对某业主委员会作出的备案行为提起诉讼，根据《物业管理条例》的规定，业主委员会作出的决定对业主具有约束力，又因备案是业主委员会依法成立的必经程序，故业主对备案行为不服提起诉讼属于行政诉讼的受案范围，该案一审法院判决撤销居委会的备案回执，二审维持原判。而在某土地整理公司与某县住建局房屋登记行政管理一案中，法院认为，商品房预售合同的备案是房地产管理部门基于管理需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，备案行为只是对商品房预售合同予以登记、存档备查或者在互联网上予以公开，是一种事实状态的记载，且商品房预售合同备案行为不具有登记对抗效力，不发生物权变动的效果，因此备案行为未对任何人设定新的权利义务，对他人的权利义务不产生实际影响，不属行政诉讼受案范围。在北京某公司与北京市昌平区某局撤销农业用地项目备案纠纷一案中，对于撤销备案的行政行为，法院认为，原告北京某公司已依法取得农业用地项目备案手续，并进行了建设，北京市昌平区某局等作出被诉撤销备案告知书的行为，对该公司的权利义务产生了影响，故该公司具有提起行政诉讼的原告主体资格。因此，备案行政行为是否可诉应考量备案行为是否具有行政法上的约束力，是否设定了新的权利义务或对他人的权利义务产生实际影响。如备案行为未设定新的权利义务，不对他人的权利义务产生实际影响，则备案行为不可诉；如备案行为导致相关权利义务关系发生变化、增加或者减少，或者备案行为存在权益损害的可能，则备案行为可以通过行政复议或者行政诉讼获得救济。撤销备案的行政行为对利害关系人权利义务产生实际影响时，撤销备案的行政行为亦属于可诉的行政行为。
另外，行政事实行为虽然不具有法律上的约束力，却对行政相对人的人身权、财产权等合法权益仍可能产生事实上的损害，即当行政主体、行政相对人在行政备案过程中负有相应程序义务，并且因不履行各自程序义务而致权益受损时，可能要承担相应的法律责任。特别地，在行政责任方面，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条规定，因行使行政职权作出的“不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为”属于行政赔偿案件受案范围。
需要补充的是，如法律规范明确赋予了相关利害关系人法律救济的权利，当事人可以依法提起行政复议或行政诉讼获得法律救济，如对于依据《企业投资项目核准和备案管理条例》设定的备案事项所实施的备案行为，《企业投资项目核准和备案管理办法》第16条明确规定，相关利害关系人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。
（三）不按规定备案应承担的法律责任
上文已提出行政主体、相对人不按规定备案，或者在备案过程中不履行法定义务导致权益受损，均可能承担相应法律责任。首先，行政相对人不按规定备案可能面临行政处罚。对于应当备案未予备案或者备案属于法律规定必经程序的情形，未经备案从事有关活动或者向备案机关提供虚假信息，均可能要承担不利后果或面临行政处罚。特别是涉及食品安全、生态环境、金融、交通等相关领域，法律、法规、规章等均对不按规定备案应承担的责任作出了有关规定。如国家市场监督管理总局《食品经营许可和备案管理办法》，对未按规定提交备案、未及时更新备案的，由主管部门责令限期改正、逾期不改正将处以罚款；对备案时提供虚假信息的，将取消备案并处以罚款。其次，因行政主体、行政相对人行为造成他人合法权益损害的应承担相应赔偿责任。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第23条、第24条，因提供虚假材料导致行政机关作出的行政行为违法，造成相关利害关系人损害的，行政机关已尽审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任，而由侵权行为人承担侵权赔偿责任，该规定同样适用于行政备案。因此，因行政相对人提供虚假材料等行为造成他人权益损害，由行政相对人依法承担侵权责任，行政机关未尽法定义务的，根据在损害发生和结果中的作用大小承担相应行政赔偿责任。对于行政主体来说，其拒绝、拖延办理或有其他违反程序性规定行为可能要承担相应行政责任外，其备案行为导致他人权益损害且存在过错的，在行政赔偿案件中还应按照《国家赔偿法》承担相应赔偿责任。而对于行政相对人，其提供虚假材料或有其他不按规定备案的行为，除可能面临行政处罚外，致他人权益受损的依法还应承担侵权责任。
（四）从与有关具体行政行为的比较来看行政备案的法律效果
有研究认为，行政备案的法律内涵不明晰，与其他行政行为如行政许可、行政确认、行政登记等界限不清，除存在以备案为名行许可之实的备案外，还存在与行政确认、行政登记等相类似的备案，很多类型的备案实为其他行政行为的变相表述。现行有关规范性文件一般将备案事项列为“其他行政权力”或“公共服务事项”，而在国务院2022年发布的《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》中，已将行政备案以列举的形式与行政许可、行政确认、行政裁决等并列为行政权力事项。为进一步明晰行政备案对相关权利义务的影响及其法律效果，有必要对行政备案与相关具体行政行为进行比较区分，现主要从行政备案与行政许可、行政确认的区别来看相关法律效果：
1.与行政许可的区别。一是行政许可事项属于普遍禁止性的行为，而备案事项一般不是禁止性事项。行政许可事项为依法需经审批从事特定活动的事项，应当严格按照法定程序审查决定；备案事项在备案申请时不是禁止性事项，且备案申请人不因备案获得相关资格和权利。二是许可行为本身直接影响相对人的权利义务，而备案通常不以产生特定法律效果为目的。行政相对人未经许可从事禁止性活动构成违法，需要承担相应法律责任；备案与否不涉及资格资质问题，行政机关不能仅因未经备案从事有关活动而限制其行为或剥夺其资格，但可依法作出警告或一定数额罚款的行政处罚。三是行政许可具有防范风险、合理配置资源、维护秩序等作用，行政备案的主要功能是收集信息、事后监管和信息披露等。《行政许可法》规定了强制性监督制度，行政机关在实施行政许可后，应当履行监督责任；行政备案则不必然有后续监管要求，备案后行政机关是否进行，以及如何进行监督检查，目前法律没有具体规定。从以上区别可以看出，行政许可和行政备案对行政机关的要求不同，行政许可中对报批材料的审核标准比较严格，而在行政备案中对报备材料的审核标准相对较低。同样，行政机关及其工作人员应当承担的责任也是不同的，在行政许可中要对审批结果负完全责任，而在行政备案中只需对备案结果承担过错责任，一般来说只要尽到一般注意义务即可，因备案材料真实性合法性问题发生的不利后果其责任应当由申请备案人自己来承担。行政相对人通过行政许可获得从事特定活动的资格和权利，行政备案不具备此种法律效果。
2.与行政确认的区别。行政确认是指“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为”。行为目的方面，行政确认主要是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确；行政备案主要是对既有权利或状态进行收集和存档备查，为实施行政管理服务或事后监督提供信息基础。行为程序方面，实施行政确认应对申请人提供的申请材料进行实质审查，通常需要经过核查调查或检验；行政备案中，备案报送人提交有关材料并对其报送材料的真实性负责，行政机关审查材料是否齐全和符合法定形式，审核要求较为简单。行为效果方面，行政确认可以解决权属争议或结束法律上的不确定或不明确状态，是对相对人的法律地位、权利义务的认定；行政备案的效果往往在于对既有权利或状态向社会大众公开展示，可能形成“权利推定”效果，但实际上权利并不是因行政备案行为而产生。结合行为目的、程序、效果来看，行政确认对行政相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行确定和认可，其认定包括肯定性认定和否定性认定；行政备案仅对既有权利或事实状态信息进行收集，不对行政相对人行为作出法律地位和法律关系的认定，行政机关接受报送备案的材料不等同于对相关行为合法性、真实性的认可和确认。
行政许可、行政确认均应对申请事由、材料的实质内容进行审查，需要核查申请事项是否与事实一致，是否符合法律规定，即审查其实质要件是否真实、合法、有效，从而确定是否符合申请事项的实质条件，审查结果具有法律约束力。行政备案的内容和程序要求来源于法律规范的具体规定，对报送备案材料所的审查，仅仅是对备案申请是否满足要求的一种形式意义上的审查，行政备案对行为人从事有关活动的权利不产生直接影响，其行为资格不因备案而产生，也不因备案获得确认，其法律效果更多地在于法律法规的具体规定。
四、结语
在当前强调优化营商环境、推进简政放权的大背景下，建立健全行政备案制度，是完善行政管理方式的一种必然选择。作为行政管理手段的行政备案可以规范行政主体和行政相对人的行为，其不以产生特定法律后果为目的，其功能主要是对既有权利或状态进行收集和存档备查，为实施行政管理服务或监督检查提供信息基础。从事特定活动经备案后一定程度上具有向社会公示的效果，但行政备案不具备创设资格和权利的法律效力，不对相对人行为作出法律地位和法律关系的认定。其不论作为一种行政事实行为还是行政法律行为，一般不直接产生有关权利义务的法律效果，但仍存在导致公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益损害的可能。是否可以通过行政复议或行政诉讼对备案行为实现救济，应视其是否具有行政法上的约束力及是否对当事人及他人的权利义务产生实际影响而定。当备案行为对相关利害关系人的权利义务产生实际影响时，应当可以通过行政复议或者行政诉讼获得法律救济。
未来行政备案作为一种行政管理方式将发挥越来越重要的作用，在实施过程中，应当遵循合法行政和合理行政的基本原则。为此，本文建议，应进一步加强行政备案的规范管理，包括全面梳理行政备案事项、列出相关法律依据，制定公布行政备案事项清单，并实施动态调整；结合能否有助于行政目的的达成、能否提高行政效率、是否给行政相对人增加不必要负担等因素，规范行政备案的调整范围、办理程序，为规范行政备案运行提供制度上的保障；明确行政备案的形式审查要求、注重便民高效，从而使行政备案程序中相关主体的权责协调一致，同时加强对行政备案的监督，合理配置法律责任，有效推进行政备案的规范化、法治化建设。