摘　要：自行政协议案件被纳入行政诉讼的受案范围后，为行政协议纠纷的解决明确了方向，但我国行政协议领域的理论研究还不够成熟，司法实践中行政协议纠纷类型多样化，较多且较复杂。因此，完善行政协议优益权司法审查的体系，有利于在积极维护国家社会公共利益同时顾及到协议相对方的权益，并对政府特权的运用加以规制，使行政协议在政府管理中最大限度的发挥其效用。

关键词：行政协议；优益权；司法审查

行政协议兼具公法与私法双重属性，行政协议中的一方当事人必定为从事行政管理职务的行政主体，另一方为行政相对人，且行政主体签订行政协议的目的是实施其行政管理目标，其内容具有一定的公益性。行政协议与民事合同都以双方当事人意思表示一致为前提，但在行政协议中，行政主体对合同的履行单方享有行政优益权。行政优益权是行政协议区别于一般民事合同最为显著的特点，它既是行政主体独享的一种权利，也是行政主体在履行行政管理职责中应当承担的法定义务。

一、行政优益权存在的理论基础

行政主体具有行政优益权是行政协议不同于普通民事合同的关键之处，优益权是指行政主体在合同中可单方面行使合同解除等事项的权利。优益权的存在使行政协议双方当事人的权利义务处于不对等的状态，如果优益权形式不当，可能给对方当事人的合同权利造成相应的损害，因此明确行政主体行使优益权的条件与规则必不可少。优益权的行使必须是在涉及国家利益、公共利益的前提之下，行政主体在行政协议的履行或签订过程中，只有基于客观原因导致继续履行原合同内容可能会损害国家利益、公共利益的情形才能行使行政优益权。

基于社会公共利益和维护行政秩序的需要，行政主体相对于普通民事主体来说掌握更多的信息，在此前提下，行政主体在行政协议中依然享有行政优益权，行政优益权包括行政优先权和行政受益权，优先权是指行政权在和公民私权利在相遇时，行政权可以优先行使、优先实现，比如在选择合同相对方、变更和解除合同方面的单方权利。行政受益权是指行政相对人通过行政主体的积极行为而获得各种利益及利益保障的权利。行政优益权是为了保障行政主体有效地行使职权、履行职责而产生的，在我国没有统一的行政协议法规范，优益权仅在在个别条文中有所体现，《中华人民共和国房地产管理法》第二十五条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”。可以理解为行政协议中的对行政优先权的规定。又比如《城市房地产管理法》第十九条“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回”。表明行政主体在特定的领域，行政主体在行政协议中单方变更、解除合同的行为具有法律依据。由此可以看出行政主体在涉及国家利益、公共利益时对行政权力的保留。

二、司法实践中的行政优益权

1.优益权在实践中存在的必要性

在行政协议中，行政协议与民事协议的不同之处在于主体一方为行政主体，如将行政主体完全作为民事主体来看待，在协议有损国家利益、社会公共利益时，行政主体便不能主动行使公权力将损害国家利益、社会公共利益的部分归于无效，设定行政优益权有利于在行政协议中实现相关的行政管理目的和满足公共利益的需要。通常社会公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益必须让位于社会公共利益，但是不能一味的缩减相对人应有的权利，否则不利于行政主体与民事主体签订协议，很大程序上阻碍了当地经济发展。当公益与私益发生冲突时，行政主体应当如何进行衡量、取舍，防止行政相对人运用私法规则为追逐个体利益而置社会公共利益于不顾。维护社会公共利益，这是行政主体必须履行的职责。

2.在实践中优益权的适用

立法的缺失造成行政协议在履行过程中存在行政优益权被滥用的问题，不少行政主体行政协议中违法行使权力进行民商事活动，损害有关相对人的合法权益。实践中，人民法院所受理的行政协议纠纷案件中有相当一部分就是因行政主体以享有行政优益权为由单方变更、解除合同而引起。

行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了民事协议的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政主体应当与协议相对方平等协商订立协议；在民事主体签订的协议中，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《民法典》的框架内主张权利。另一方面，在行政协议中，协商订立不代表相对人与行政主体是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政主体与相对人订立协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法律规定的权力空间。为使行政主体的行政管理职能得到实现，也允许行政主体享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政主体可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思一致。但行政协议既然是以协议的形式存在，则属于双方行为，行政主体为实现协议的目的应当放弃行政行为中部分强制性的功能，避免再以单方强制性行政行为命令协议相对人无条件接受权利义务变动。如果行政主体在行政协议履行时失信，不仅有违公平原则，也违背双方当初以协议形成而不是以行政主体单方的行政行为形成双方之间法律关系成立的基础。当然在行政协议涉及到国家利益和社会公共利益时，基于协议和行政主体的行政管理的公共利益目的，应当赋予行政主体特定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常要受到严格限制。

三、优益权的规制

行政行为的起点是维护社会公共利益，也应以公共利益为其最终目的。行使行政优益权是行政主体在行政协议中特定的行政权利，当然也必须以公共利益为其基础。然而社会公共利益的概念广泛而抽象，并且行政主体的行为都与社会公共利益相关联，在此情形下，仅通过实体法层面来判定行政主体优益权行使是否合法、合理的确有一定的困难。

在司法审判中，强化行政主体的举证责任也是规制行政主体行使优益权的重要方式。行政主体需要就选择相对人的合理性提供证明，如选择协议相对人的考虑因素，包括被选择人是否具备履行协议的资质和能力；与其他竞争者相比的优势；完成同等业务的情形或可能性。行政主体应当就优益权行使的合理性提供证明。如在协议履行过程中，出现了涉及社会公共利益的阻却情形，行政主体提出变更行政协议的内容或解除协议，需要举证说明变更或解除的理由，以及变更或解除的理由是否涉及社会公共利益，相对人可以因此作出相应的抗辩。在诉讼中，如果行政主体不能证明其变更或解除协议的合理性，可能面临败诉风险。行政主体需就行使优益权的行为是否合理、有没有达到行政管理的目的或有没有达到维护社会公共利益的目的承担举证责任。

现阶段，行政优益权的理论研究已取得了基本成果，还需完善关于行政优益权的规制体系。行政主体作为公权力主体，代表国家的公信力，在各个方面都比公民更应当贯彻诚信的基本原则，在行政协议的签订及履行中遵守诚实信用原则，才有利于对协议相对人的权益保护，双方的主体地位才可能趋向平等，才能使地方政府更好的履行行政管理职能。