人物素描

江帆，全国人大代表，湖南省律师协会副会长，湖南人和人律师事务所创始人。

人民防空工程，是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室，为维护国家安全、服务经济社会发展作出了巨大贡献。

据省人防数据显示，经过70多年的建设与积累，全国现已建成各类人民防空工程，因产权归属较为模糊，出现许多防空地下室维护管理资金无保障、维护管理效果难达标等问题，社会各界关于尽快厘清人民防空工程产权归属的呼声日益高涨。

今年全国两会期间，江帆呼吁修改人民防空法，明确人民防空工程产权归属，更好地维护国家安全，服务经济社会发展。

明确人防工程产权 归属意义重大

党的二十大报告提出了“以人民为中心”的发展理念和“提高国防资源使用效益”的战略要求。江帆认为，通过修改人民防空法，明确包括防空地下室在内的人民防空工程产权归投资者所有，意义极为重大。

《人民防空法》第5条规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”江帆表示，该款仅明确了投资者对其投资建设的人民防空工程在平时享有使用管理权和收益权，对于产权到底是归国家所有还是投资者所有，并未明确。

“人民防空工程的产权归属一直模糊不清，不仅制约了投资者开发建设防空地下室的积极性，也易引发民用建筑开发商与业主间的民事权益纠纷，许多防空地下室都存在着维护管理资金无保障、维护管理效果难达标等问题。”

江帆调查发现，对于人民防空工程的产权归属，各地并非一致。如北京、山东等地，规定人民防空工程归国家所有；上海、重庆等地，则规定人民防空工程归投资者（开发商或者全体业主）所有。

在司法实践中，各地法院在审理因防空地下室权属不清而引发的民事纠纷时，亦难于统一裁判尺度，同案不同判的现象较为普遍。

“修订人民防空法，明确包括防空地下室在内的人民防空工程的产权归属，是民心所愿，是时事所需，是完善社会主义法治体系的必然要求。”江帆说。 

建议明确人防工程归投资者所有 战时服从国家统一调用

人民防空工程的产权到底应该归谁？

“应归投资者所有。”江帆认为，明确“人民防空工程归投资者所有”，符合民法典物权编的基本原则，符合《人民防空法》第5条的立法目的，有利于提高其在平时的使用效益，更有利于落实维护管理责任。

民法典物权编规定了原始取得、继受取得两种合法的物权取得方式。以防空地下室为例，开发商通过合法建造方式投入建设资金，可以依法原始取得其投资建成的防空地下室产权；根据“房地一体”的物权登记规则，开发商亦可取得防空地下室的产权登记，并通过市场交易方式将投资建设费用计入房屋开发成本，最终由全体业主依法继受取得具有公用性质的防空地下室产权。不仅有利于激发投资者的投资积极性，落实国家的鼓励、支持态度，进而促进人防建设事业的可持续发展。

人民防空工程建设的总原则是“平战结合”，防空地下室平时的功能主要用于停车。国家在平时并不具有作为经营者的优势，但作为监管者，可要求投资者在实现经营效益的同时，充分发挥人民防空工程的公益作用。明确了产权归属，自然也解决了维护管理责任等问题。

“若通过修改人民防空法明确该工程为业主共有，则可能成功破解前述难题。”江帆表示，地方立法只需进一步明确“业主大会选聘物业服务企业后，应当将人防工程维护管理列入物业服务内容，明确物业服务收费方案，人防工程维护管理经费从其约定。专用工程、住宅小区的防空地下室维护经费确有困难的，维护管理责任单位可以经人防主管部门确认后，由人防主管部门提请同级财政从预算经费中予以行政给付”。

他建议，将《人民防空法》第5条第二款修改为：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程的投资者可以按照法律规定取得所有权，战时服从国家统一调用。”